На сайте "D-russia.ru" опубликована статья Резиной Н.В., директора ООО «НЕОЛАНТ Запад», офиса группы компаний «НЕОЛАНТ» в Санкт-Петербурге, члена рабочей группы по развитию разработки геоинформационных систем при Экспертном совете Министерства связи и массовых коммуникаций России, советника руководителя Российского Агентства развития информационного общества (РАРИО) "Региональный Фонд пространственных данных – быть или не быть?". Полностью с материалом можно ознакомиться по ссылке.

Федеральным законом от 30.12.15 №431-ФЗ «О геодезии и картографии и пространственных данных» статьей 10 частью 5 закрепляется возможность создания в субъекте РФ регионального фонда пространственных данных (ФПД), а в случае его отсутствия данные требуется передавать в федеральный фонд пространственных данных.

Регионы, создающие ФПД

В результатах поиска региональных нормативно-правовых документов справочная система «КонсультантПлюс» возвращает постановления о создании или ведении регионального фонда пространственных данных в Ленинградской области, Санкт-Петербурге, Москве, Московской области. В Интернете также можно найти сведения о наделении отдельных ГБУ полномочиями по ведению ФПД в Воронежской, Мурманской, Новосибирской областях, Республике Саха (Якутия). О намерении создать ФПД в новостях заявляли еще несколько регионов. Итого 8 регионов из 85. Менее 10%!

При этом ни в одном из регионов, если судить по порталу государственных услуг, не оказывается услуга по предоставлению пространственных данных, содержащихся в региональном ФПД. Почему?

Региональные ФПД – барьеры для внедрения

«Феодальная раздробленность». При функционировании органов государственной власти (ОГВ) в нашей стране в части централизованного накопления и последующего использования данных существует серьёзная ведомственная и региональная разобщенность, несмотря на декларируемое создание единых информационных пространств.

Эксклюзивность владения данными. Сама идея создания неких банков данных, неважно, централизованных или распределенных, но доступных в различных подразделениях ОГВ (комитетах, министерствах, департаментах), воспринимается в штыки. Возможно, это происходит из-за нежелания чиновников утратить положение эксклюзивного владельца информации.

Отсутствие упорядоченного ведения данных в формализованном, структурированном виде приводит к невозможности предоставить данные в объединенный банк. При неупорядоченном ведении данных каждый специалист самоценен – только он знает, где какие данные лежат, какова их актуальность, как подготовить по этим данным отчётность. При этом подготовка отчётности не оставляет времени или сводит к минимуму время для выработки и тем более претворения в жизнь управленческих решений. В условиях, когда количество требуемых сверху отчётов постоянно растет, а количество специалистов требуют сокращать, отсутствие упорядоченности данных – очень хорошая возможность продемонстрировать значимость каждого специалиста в отдельности.

Низкое качество данных. При передаче данных за пределы своего подразделения/департамента/министерства или даже отдельного рабочего места может обнаружиться низкое качество материалов и данных, полученных в результате исполнения государственных контрактов или реализации полномочий. Кто же этого захочет.

Таким образом, при создании ФПД на уровне региона приходится сталкиваться со многими реальными проблемами на всех стадиях, от сбора данных в различных подразделениях до регулярной актуализации материалов и данных в ФПД по мере появления обновлений у смежных структур.

Пользователи регионального ФПД

1. Органы государственной власти/органы местного самоуправления, поскольку они вовлечены в задачи, связанные со стратегическим развитием территорий, принимают решения о размещении объектов регионального значения, обеспечении доступности объектов социальной инфраструктуры для населения, выделении субсидий для муниципального уровня для развития коммунальной и социальной инфраструктуры и т.д. Правительством РФ определены модели упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности объектов (распоряжение правительства РФ от 31.01.17 №147-р с изменениями от 16.08.18) и исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства (постановление РФ от 30.04.14 №430). Эти правовые акты определяют состав и целевые показатели таких процедур, как получение разрешения на строительство и территориальное планирование, регистрация прав собственности на земельные участки и объекты недвижимого имущества.
Подготовка решений и оказание услуг по этим направлениям практически невозможны без использования пространственных данных, которые могут формироваться не в одном, а в нескольких подразделениях ОГВ или местного самоуправления.

2.Граждане и инвесторы, оценивающие перспективы развития той или иной территории или объекта.

Получается, что целесообразно создавать такие банки пространственных данных, в которых под различные задачи можно запрашивать и получать информацию, достоверность которой гарантирована государством.
Организационные барьеры создания таких банков данных мы описали ранее, есть ли иные проблемы?

Требования к региональному ФПД

Попытка сформулировать сверху вниз требования к ФПД обнаруживает неопределённость как в программно-техническом плане, так и финансово-экономическом. Рассмотрение финансово-экономических аспектов, пожалуй, требует отдельной статьи. Попробуем разобраться с программно-техническими вопросами.

Часто в нормативных документах, когда речь идёт о требованиях к программно-аппаратным комплексам, часть этих требований приведена очень широкими мазками, а другая часть проработана «до винтиков». Так, например, непонятна необходимость указания состава подсистем программного комплекса регионального портала пространственных данных в приказе Минэкономразвития №828 от 21.12.16. Ведь для уполномоченной на ведение фонда организации и исполнителя работ по созданию такого фонда и портала это тест на эрудицию – как разнести функции именно в этот набор подсистем, а не тот, который необходим в результате проектирования системы под задачи конкретного региона. Например, в региональном портале пространственных данных (РППД) предусмотрен личный кабинет заявителя, предназначенный для приема заявлений о предоставлении физическими и юридическими лицам пространственных данных и материалов фонда. Возникает вопрос – если для РППД должны решаться задачи, связанные и с авторизацией пользователей посредством ЕСИА, и с приемом заявлений, и с предоставлением ответов по заявлениям с обеспечением соответствующей информационной безопасности, то почему бы не использовать РППД, как инструмент взаимодействия с порталом государственных услуг. РППД как раз и предназначен для оказания услуг гражданам и организациям. Вместе с этим в РППД по требованиям Приказа 828 Минэкономразвития предусмотрена подсистема визуализации, но у многих регионов уже есть геопорталы, которые как раз и решают эту задачу. Тут и появляется возможность снизить расходы на создание РППД, используя в качестве визуализаторов пространственных данных геопорталы, которые можно интегрировать с порталом государственных услуг. При этом, помимо личного кабинета заявителя в РППД должен быть и личный кабинет оператора Фонда, предназначенный для решения задач, связанных с деятельностью оператора по приему материалов фонда и обработке заявлений. Для обеспечения информационной безопасности, целесообразно рассматривать создание такого кабинета Оператора во внутреннем контуре системы, отделенном от внешнего портала РФПД или портала государственных услуг. И в этом случае возникнет еще целый набор подсистем, например, личный кабинет Оператора, личный кабинет специалиста ОИВ или ОМСУ – поставщиков данных в фонд, подсистема обеспечения взаимодействия внутреннего и внешнего контуров. Да и в целом, при проработке задания на систему РФПД можно прийти к построению некой ведомственной информационной системы (ВИС), интегрированной с порталом государственных услуг и геопорталом. Поэтому, заранее сформулированный в приказе перечень подсистем будет скорее всего не востребованным и видоизменяться в каждом регионе.

И тем не менее творческое осмысление и практическая доработка этих требований, конечно, специалистам под силу. Мы это точно знаем из собственного опыта работы с оператором ФПД Ленинградской области и регулярного анализа рынка для определения направлений развития нашего программного продукта.

Семь лайфхаков при создании регионального ФПД

1. Определение правового статуса данных. Необходимо чётко обозначить статус данных, размещаемых в региональном ФПД (РФПД). Существенную часть этих данных правильнее назвать «информационно-справочными», а вовсе не юридически значимыми. Пока конкретный объект не поставлен на кадастровый учёт с конкретными координатами, или эти координаты не закреплены в соответствующем нормативно-правовом акте, правовая значимость пространственного представления объекта сомнительна. Например, векторные границы градостроительных зон, определяющих разрешенные виды использования земель, не являются легитимными до внесения поворотных точек этих зон в ЕГРН. Выход: именовать такие сведения до их постановки на кадастровый учёт «схемой».

2. Интеграция с геопорталом. Для удобства работы пользователей есть смысл интегрировать региональный ФПД и геопортал. То есть сразу честно себе признаться, что фонд, хоть в нём и предусмотрена подсистема визуализации, скорее является каталогом пространственных данных, в то время как геопортал предоставляет собой «просмотровщик» этих пространственных данных. При этом в нём можно совместно просмотреть различные пространственные данные, подключить отображение аналитики, получить семантические данные. Поэтому ценность для потребителей, как правило, представляет именно геопортал.


Пример геопортала. Портал (Региональная ГИС территориального планирования Республики Саха (Якутия))


Пример геопортала. Портал (Фонд пространственных данных Ленинградской области)

3. Интеграция с ЕСИА. Подсистему авторизации пользователей, по крайней мере на стороне внешнего портала (регионального портала пространственных данных, РППД), предлагается интегрировать с ЕСИА, что позволит избежать ведения персональных сведений непосредственно в РППД, а также упростит исполнение требований приказа ФСТЭК №17 от 11.02.2013 «Об утверждении требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах». Ведь РППД наверняка будет государственной информационной системой.

4. Унификация личных кабинетов. Очевидно, от региона к региону будет изменяться решение по реализации личных кабинетов, через которые, по нормативным документам, размещаются заявки на картографические материалы и предоставляются сервисы. С ходу просматриваются два варианта решения: а) использование личных кабинетов непосредственно в портале государственных услуг (ПГУ) и затем передача данных о заявках в систему оператора; б) реализация кабинетов на стороне системы регионального ФПД. Хотя разработчикам РППД наверняка милее мысль о создании ЛК именно в своем портале, и требование к такой подсистеме есть в приказе Минэкономразвития №828 от 21.12.16, представляется идеологически верным переходить к интеграции РППД с ПГУ или РПГУ, чтобы не дублировать функции и обеспечить унификацию процесса общения граждан и бизнеса с органами исполнительной власти (ОГВ ).

5. Создание внутреннего портала. В архитектуру программного комплекса РФПД предлагается закладывать не только региональный портал пространственных данных (что определено в приказе №828), но и внутренний портал, с которым, собственно, и будет работать оператор при обработке заявок. В этом же внутреннем портале предлагается организовать и приём/учёт материалов от ОИВ для размещения в РФПД.

6. Создание функционала автоматизированного взаимодействия с подразделениями органов власти для приёма данных и материалов через внутренний портал РФПД. Одним из способов автоматизированной передачи/приёма материалов может являться интеграция с системами обеспечения градостроительной деятельности (привычными муниципальными или недавно появившимися государственными информационными системами обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД), создаваемыми на уровне регионов), поскольку именно в этих системах накапливается большой объём картографических материалов.

7. Создание системы защиты информации необходимо закладывать сразу же, поскольку РФПД, конечно же, должен быть включён в реестр государственных информационных ресурсов.