Шинкевич Д.В.
ООО «Институт территориального планирования «Град» (Омск)

Прежде всего, необходимо отметить важную особенность развернувшейся дискуссии по указанным законопроектам она приобрела методологический, концептуальный характер в решении вопросов государственной политики в области формирования, учета и управления объектами недвижимости, а также вопросов разграничения пределов ведения градостроительного и земельного законодательства, предметов правового регулирования конкретных федеральных законов: Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, ФЗ «О государственном земельном кадастре», ФЗ «О землеустройстве» и будущего закона «О государственном кадастре недвижимости».

В подтверждение данного тезиса, хочется привести отдельные «знаковые» высказывания председателя комитета Госдумы по собственности Виктора Плескачевского, прозвучавшие в интервью корреспонденту «ФК-Новости» (заимствовано с сайта ГИС-Ассоциации):
«Закон о землеустройстве рано или поздно должен прекратить свое существование. Все, что записано в этом документе, можно равномерно поделить между законом о государственном кадастре, градостроительным и земельным кодексами» (курсив мой Шинкевич Д.);
«Кроме того, мы сегодня говорим о законе о землеустройстве, как об основном механизме формирования земельных участков. Но Земельный кодекс продекларировал единый объект недвижимости, где земля является всего лишь частью общего объекта недвижимости. К сожалению, сегодня процедура формирования зданий, как объекта недвижимости описана в законе о кадастре. Получается таким образом, что у нас по земле, как бы отдельной части объекта недвижимости существует собственный закон»;
«Также в законопроекте (проект ФЗ о «землеустройстве») не оправданно расширяется предмет законодательного регулирования в области землеустройства, что может повлечь создание дублирующей системы планировки территории»;
« нужно, в конце концов, договориться, где проходит граница компетентности гражданского законодательства, земельного законодательства и градостроительного законодательства, а также законодательства по учетной системе объектов недвижимости. Требует уточнений само понятие определения землеустройства».
Полностью солидаризируюсь с приведенным мнением авторитетного специалиста-практика.

Стабильность правовых отношений в государстве, в том числе гражданских, градостроительных, земельно-имущественных, достигается посредством сбалансированности, концептуального единства и внутренней непротиворечивости принимаемого законодательства, когда каждый последующий законодательный акт соответствует ранее принятым и направлен на развитие ранее установленных правовых институтов.

В этом отношении проекты рассматриваемых федеральных законов по ряду вопросов идут вразрез с Градостроительным кодексом РФ, принятым в 2004 году.

Во-первых, проект закона «О кадастре» выделяет в качестве объектов кадастрового учета территориальные и функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, называя их правовыми зонами. Тем самым, прямо или косвенно, названные зоны относятся к объектам недвижимости (уже хотя бы потому, что включены в закон «О государственном кадастре недвижимости») с установлением процедуры их формирования. В силу особой правовой природы указанных зон, установленной в градостроительном законодательстве, они не могут быть признаны объектами недвижимости и государственного кадастрового учета. Какая-либо государственная необходимость в их формировании отсутствует, не говоря уже о длительности и затратности такой процедуры, иных возникающих вопросах в случае формирования и кадастрового учета этих зон. Сведения о территориальных, функциональных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий включаются в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) муниципальных районов и городских округов (ст.56, 57 Градостроительного кодекса РФ) и при необходимости бесплатно предоставляются органам, осуществляющим учет недвижимого имущества.

Кроме того, обращает внимание следующее: логика подхода разработчиков законопроектов по отнесению территориальных, функциональных зон и зон с особыми условиями использования территорий к объектам кадастрового учета требовала включения положений об их формировании в проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства» (в части изменений в ФЗ «О землеустройстве»). Однако, указанный законопроект предлагает дополнить ФЗ «О землеустройстве» только главой III2. «Порядок установления, изменения, восстановления границ зон с особыми условиями использования территорий», ничего не говоря о соответствующих главах применительно к территориальным и функциональным зонам. Более того, нелогичность и путаницу усиливает замена в определении понятия «объекты землеустройства» в ст.1 ФЗ «О землеустройстве» («территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков») территориальных зон на зоны с особыми условиями использования территорий, притом, что определение «территориальной зоны» как объекта землеустройства содержится в ст.1 ФЗ «О государственном земельном кадастре». Изменения в данное определение не вносятся.

Во-вторых, рассматриваемые законопроекты выпадают из контекста понимания последовательности и содержания действий по пространственному освоению, обустройству и развитию территорий, установленных современным градостроительным законодательством.

Такая последовательность действий на примере муниципального образования (поселения, городского округа) может быть представлена следующим образом: генеральный план (документ территориального планирования, устанавливающий функциональное зонирование территории и определяющий перспективы ее градостроительного развития в целом, в разрезе основных сфер обеспечения жизнедеятельности) правила землепользования и застройки (документ градостроительного зонирования, устанавливающий территориальные зоны и градостроительные регламенты их использования, единый правовой режим использования всех объектов недвижимости, расположенных в пределах границ конкретной территориальной зоны) документация по планировке территории (проекты планировки, проекты межевания и градостроительные планы земельных участков), конкретизирующая решения генерального плана и требования по использованию недвижимости в правилах землепользования и застройки применительно к конкретному земельному участку. При этом, проекты межевания разрабатываются в целях установления границ застроенных и подлежащих застройке земельных участков, которые указываются в градостроительных планах земельных участков. Необходимость в землеустроительной процедуре подготовки проекта границ земельного участка в рамках территориального землеустройства отпадает. Утвержденный органом местного самоуправления градостроительный план земельного участка является основанием для проведения землеустроительных работ по установлению его границ на местности, согласования границ с заинтересованными лицами, а также постановки земельного участка на государственный кадастровый учет. Кроме того, будучи выполненными на современной топографо-геодезической основе, проекты границ земельных участков в составе градостроительной документации по планировке территории, с координатной привязкой, по своей точности не только не уступают, а подчас превосходят аналогичные действия в рамках землеустроительного процесса. Данная процедура сокращает и упрощает порядок приобретения прав на земельные участки, способствует более эффективной реализации приоритетного национального проекта «Доступное жилье гражданам России».

Таким образом, подготовка границ земельного участка является сферой градостроительства и градостроительного законодательства, так как представляет собой конечную стадию процесса пространственного освоения территории, определения ее функционального и разрешенного использования в границах конкретного земельного участка. Сферой землеустройства и земельного законодательства, в свою очередь, должны охватываться технические процедуры по установлению и закреплению на местности проектных границ земельного участка, согласованию данных границ со смежными землепользователями.

Вопреки описанной схеме проект ФЗ «О кадастре» закрепляет право подготовки проекта границ земельного участка за кадастровым инженером (ст.8), а утверждения за лицом, обладающим вещными правами на земельный участок. Такой подход представляется неправильным по сути, а также противоречащим Градостроительному кодексу РФ, устанавливающим полномочия по подготовке, согласованию, публичному обсуждению (в отношении проектов планировки и проектов межевания) и утверждению документации по планировке территории муниципальных образований органами местного самоуправления.

В-третьих, возможно предположить, что одной из причин описанных выше отклонений от норм Градостроительного кодекса РФ (ГрадК РФ) явилось несвоевременное (даже скорее неполное одновременно с введением в действие ГрадК РФ) приведение в соответствие с ним земельного законодательства, в частности, Земельного кодекса РФ (ЗК РФ). Так, ЗК РФ в статьях 30-32 о порядке предоставления земельных участков для строительства вообще не упоминает о градостроительном плане земельного участка.

Для примера и иллюстрации обратимся к ст.ст.30-32 ЗК РФ (красный шрифт комментарии к действующей редакции ЗК РФ, синий предлагаемая редакция).
Ознакомиться с таблицей сравнений

Применительно к случаям предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством (ст.34 ЗК РФ), допустима подготовка проекта границ земельного участка. Представляется, что в таких случаях предоставление земельных участков может осуществляться без государственного кадастрового учета, поскольку результатом землепользования не будет создание объекта капитального строительства.

В отношении случаев приобретения прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения (ст.36 ЗК РФ) допустима подготовка проекта границ земельного участка либо градостроительного плана земельного участка, если на момент приобретения прав утвержден проект межевания застроенных территорий с градостроительными планами земельных участков в его составе.

Не претендуя на бесспорность сделанных предложений и замечаний по вопросам, затрагиваемым рассматриваемыми законопроектами, хочется надеяться, что их профессиональное обсуждение, а также многих других вопросов и проблем, поспособствует принятию взвешенных и конструктивных решений при доработке документов и последующем законотворчестве.