Российская парадигма пространственного планирования
И.М. Шнайдер (ФГУП «Гипрогор»)
Место и роль пространственного планирования в развитии страны, консолидации общества
Пространственная организация территории страны и ее частей, градостроительство в широком смысле этого понятия обеспечивают устойчивое функционирование и развитие всех секторов экономики, в первую очередь связанных с использованием земель, рынка недвижимости, формированием инфраструктуры, развитием поселений и жилищно-коммунального хозяйства. Решают вопросы долгосрочного территориального прогнозирования, программирования, планирования, формируя благоприятные условия для жизни людей.
Гармоничное, устойчивое развитие территорий, городов, поселений возможно лишь при консенсусе общества, бизнеса, всех граждан России и должно обеспечиваться государством на всех уровнях. Пространственное планирование должно стать обязанностью всех органов государственного и местного самоуправления, одним из важнейших направлений их деятельности. Этого требуют и геополитические интересы государства, что подтверждается позитивным опытом межгосударственного планирования пространственного развития в Европе.
Пространственное планирование (включая градостроительство) принципиально отличается от специализированных отраслей народного хозяйства комплексностью, интегрирующей ролью. Соответственно, эта отрасль должна занимать в программах, планах, проектах, действиях властей всех уровней подобающее место. Это означает, что при принятии решений о развитии территории и поселений необходимо воздерживаться от конъюнктурных решений, отдавая приоритет планировочным императивам.
Таблица №1 Фазы трансформации системы пространственного планирования в Российской Федерации
Схема территориального планирования Тюменской области
Проблемы расселения, функционирования территорий и поселений начального постсоветского этапа становления российского государства
Принципиальное изменение социально-экономического базиса развития страны, урбанизации, расселения привели к возникновению сложных проблем. Это утрата целостности социально-экономического пространства, стагнация городов и целых территорий, неравномерность развития городов и поселений, зачастую переходящая в необратимую деградацию, увеличение миграционного оттока из периферийных центров, малых городов, рост числа депрессивных территорий и поселений, поляризация расселения% в основных агломерациях проживает более половины населения страны, в том числе свыше 70% городского. Тут и удорожание жилищного строительства, усложнение решения транспортных, инженерно-технических, экологических проблем, коммерциализация застройки, вызывающая острые социальные конфликты.
До 2004 г. система пространственного планирования находилась в состоянии многопланового кризиса. Он происходил одновременно на федеральном и региональном уровнях, уровне местного самоуправления, социально-экономического запроса, профессионально-корпоративном.
В 90-е годы ХХ в. произошла ничем не обоснованная ломка системы государственного территориального планирования, градорегулирования, градостроительства. Государство от этого практически самоустранилось, на региональном и местном уровнях воцарились в лучшем случае равнодушие, в худшем самоуправство и коррупция, и практически повсеместно бессистемность, непрофессионализм в данной сфере управления.
Градостроительная документация г. Новый Уренгой
В России традиционно решение территориально-градостроительных проблем осуществляется авторитарно. Для современного этапа функционирования отрасли, как и для советского периода, по-прежнему характерно вмешательство «сверху» (чаще всего некомпетентное), решение частичных краткосрочных экономических задач в ущерб территориальным и градостроительным задачам, подчинение территориального планирования и градостроительства строительному и земельно-имущественному комплексу. А ведь ни в одной стране мира, в том числе и в дореволюционной России строитель, землеустроитель, имущественник не стояли и не стоят над планировщиками и градостроителями.
На беду профессионалов, в планировании и градостроительстве разбираются все политики, финансисты, землеустроители, прорабы, но следовало бы помнить, что помимо так называемого «здравого смысла», «стратегического маркетинга», и т. п. существуют профессиональные знания, законы, описывающие поведение сложных систем, способные предсказать последствиЯ некомпетентного вмешательства. Налицо все еще традиционный менталитет правящей российской элиты «градостроительный нигилизм», недоверие к авторитету профессионалов.
Последние три года характеризуются законодательным прорывом в земельных отношениях, градостроительстве, местном самоуправлении.
Первые результаты и оценки можно сформулировать следующим образом:
правовое усиление рассматриваемой сферы деятельности;
небесспорная социально-экономическая мотивация;
организационно-управленческие недоработки и просчеты;
перекосы и перегибы градостроительной политики и практики;
профессиональные проблемы (идеология, методология, экономика, качество продукции);
информационно-образовательные, социальные проблемы пространственного планирования.
Некоторые базовые аспекты требуют определенной аналитической детализации.
Законодательная база пространственного планирования
При определенной результативности в тактическом отношении действующего Градостроительного кодекса РФ следует признать, что документ этот в системно-перспективном плане не сформатирован, не обоснован, крайне слабо аргументирован в методологическом, понятийном планах, и, по глубокому убеждению подавляющего большинства корпоративного сообщества, имеет временный характер.
Прежде всего, речь идет о принципах. За чехардой категорий «территориальное планирование», «планировка», «градостроительное зонирование», «правила застройки и землепользования» исчезло главное суть планирования и проектирования и понимание системы их реализации.
Вот одна из структурных моделей этой системы, предлагаемая для формализации на законодательном уровне.
Пространственное планирование включает в себя все виды проектно-планировочных (территориально-градостроительных) разработок в масштабах от 1:1 000 000 до 1:1000 1:2000: Это Генеральная схема пространственного планирования РФ, схемы территориального планирования регионов, районов, агломераций, анклавов, генеральные планы муниципальных образований (поселений), проекты планировки районов, зон, крупных территориальных комплексов. Они различаются между собой масштабами, объемами и сроками реализации (как правило, проблемными и относительными), ресурсным обеспечением реализации (как правило, весьма условным, а чаще всего неопределенным).
Проект вид деятельности, имеющий совершенно четкие формы, материальную обеспеченность, срок, план и методы реализации (не путать с понятием «проект», в переводе с латыни, Зброшенный впереди, применяемым в понимании «замысел»).
А пока в нормативно-законодательном оформлении исчез такой наиболее актуальный сейчас для практической реализации национальных проектов вид работ, как «проект застройки». Его заменяют новой трактовкой проектов планировки, комплексной градостроительной документациии и т. п.
Корретировка Генерального плана Саранска
Соответственно, необходимо недвусмысленно ранжировать документы по использованию, внедрению, реализации, как-то:
порядки федерального и регионального регулирования пространственного, организации территории (на стадии схем);
правила градорегулирования (на стадии генпланов);
правила землепользования и застройки (на стадии планов районов, зон и иных планов);
технологические регламенты, нормы строительства, благоустройства, эксплуатации для проектов застройки, отдельных зданий и сооружений.
Сейчас все это в России на уровне инициатив, местных и региональных актов, постановлений и т. п., чаще непрофессиональных и малоэффективных.
Все это требует капитальной модернизации.
Об информационной инфраструктуре
Пространственное планирование имеет свою идеологию, производственную базу (методология, организация, кадры), инфраструктуру, от которой зависит многое, если не все.
Председатель Правительства РФ М.Е. Фрадков подписал распоряжение № 1157-р «Концепция создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации». Основной целью развития инфраструктуры является создание условий, обеспечивающих свободный доступ органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и граждан к пространственным данным и их эффективное использование. Соответственно, повышение качества и эффективности управления на государственном и муниципальном уровнях за счет широкого использования этого важнейшего информационного ресурса.
Реализация концепции намечена в 3 этапа к 2015 г.
Это исключительно четкий и ясный документ и, что самое главное, абсолютно автономный от политической и общественно-социальной конъюнктуры пространство Родины нужно хорошо знать всем и рационально использовать. Не понятен, правда, выбор основного координатора концепции Минтранса России. Думается, что этот выбор носит временный характер.
Но главное это реализация. В первую очередь переход к массовому «рассекречиванию» выполненной и разрабатываемой территориально-градостроительной документации. Пока у нас много из хорошо и толково задуманного обюрокрачивается, забалтывается, опускается до уровня пустого бумаготворчества.
О зарубежном опыте
Зарубежный опыт пространственного планирования исчерпывающе освещен и проанализирован в научно-исследовательских работах академика В. Владимирова выдающегося ученого, внесшего неоценимый вклад в развитие отечественной школы территориального развития, урбоэкологии, градостроительства.
Наиболее полно это сделано в монографии (совместно с С.Н. Наймарном) «Проблемы развития теории расселения в России» (2002), где детально рассмотрены такие определяющие вопросы, как система работ по организации территории и расселению в масштабе страны и ее крупных регионов, анализ практики взаимосвязанного планировочного регулирования крупногородских урбанизированных регионов, правовое регулирование градостроительства на разных территориальных уровнях, включая активное привлечение общественных и предпринимательских институтов (на примерах Германии, Франции, Нидерландов, Великобритании).
На западе, в первую очередь, в Европе с середины прошлого века по наше время продолжается успешный поиск возможностей применения теорий и концепций пространственного планирования для решения конкретных задач социально-экономического развития, регулирования расселения в условиях формирования «смешанной» (социальной) рыночной экономики, широкого развития различных форм местного самоуправления в масштабе отдельных городов, общин и регионов. Основополагающими вехами в этой деятельности можно считать разработку, утверждение и поэтапную реализацию таких крупных дел, как План Большого Лондона, Региональный план Парижа, государственную программу создания «метрополий развития» во Франции, нового Плана развития Рурского бассейна, Региональный план Большого Стокгольма. Все это сопровождалось законодательным обоснованием на региональных и государственном уровнях приняты Закон о региональном развитии Великобритании с пакетом законов о строительстве новых городов и развитии сельских поселений, Закон об организации пространства в ФРГ, национальные доклады о физическом планировании в Нидерландах. Даже в децентрализованных США активно задействован закон о федеральной помощи местным властям в развитии инфраструктуры городов, о развитии депрессивных регионов.
У нас о Генеральной схеме расселения на территории Российской Федерации 1995 г. сейчас позитивно вспоминают лишь участники ее разработки, удостоенной Государственной премии, а действующий Градостроительный кодекс РФ пока породил больше вопросов, чем ответов.
Разница в подходах наглядно видна в материалах международного семинара «Москва и европейские мегаполисы опыт планирования и устойчивого градостроительного развития». В Европе упорная работа по реализации всего предусмотренного вышеназванными документами, в Москве и Московской области (регионе, самом продвинутом в пространственном планировании) красивая графика, многоречивость научного, законодательного, прогнозно-программного плана и одновременно нарастающий ком пространственно-градостроительных проблем.
О социальной составляющей
Сегодняшняя практика разработки и согласования градостроительных планов и проектов с обществом неудовлетворительна, особенно что касается функциональных, транспортных, экологических аспектов перспективных проработок. Сошлюсь на компетентное мнение известного российского урбаниста А.И. Стрельникова, работающего в области местного самоуправления и городского транспорта («Природа транспортных конфликтов города с населением», сентябрь 2006 г.). По сути, произошла смена градостроительной парадигмы. Если раньше города состязались за государственное финансирование программ развития, то ныне бюджеты городов оказались зависимыми от частных инвестиций в конкретное здание, объект, фрагмент территории. «Частному инвестору, как правило, не интересны отдаленные последствия его деятельности, но и чиновнику временщику на своем посту также не интересны эти последствия во времени и пространстве. Этим объясняется повсеместное снижение значимости общественных планов (генпланы, проекты планировки, комплексные схемы развития инфраструктуры). Ситуация чаще всего загоняется в тупик. Самое эффективное, если бы все виды планировочных, проектных, строительных акций курировали коллективно организованные пользователи территории. Для преодоления нарастающих социальных конфликтов, связанных с планированием, инвестированием и новым строительством важно содействие самоорганизации граждан и предоставление им конкретных функций при принятии решений, изменяющих качество среды обитания. Наряду с кооперацией населения в ряде случаев важна кооперация всех землепользователей, арендаторов земель и помещений. Аналогичная кооперация юридических лиц.. и их сообществ уместна в любом жилом образовании. За двусторонней коопераций подобного рода будущее по мере исчерпания городских ресурсов».
Показателен опыт соседней Финляндии (угадывается преемственность с устройством России к 1917 г.). Самоуправление, курируемое Союзом городов, с успехом заменяющим наши жилкомхозы, признается всеми уровнями органов власти; разработана качественная процедура согласований, существуют специальные «группы давления», располагающие квалифицированными, юридически подготовленными за счет бюджета работниками, на средства Союза выпущена книга «Коммунальное хозяйство» с разъяснениями правил местного общежития и самоуправления для всех потенциальных инвесторов своих и внешних.
Наибольшая беда видится в сокрытии сведений о перспективах развития практика «публичных служащих», декретируемых новым Градостроительным кодексом РФ. Это, бесспорно, лукавство, в лучшем случае неосновательно и несерьезно.
Общество должно быть готово вступить в партнерские отношения с федеральными, региональными, и прежде всего муниципальными властями. Далее цитируется авторское Предложение к резолюции Конференции «Зеленые 2003» (сентябрь 2005 г.).
«Население должно быть информировано относительно перспектив развития места жительства. С этой целью во всех поселениях, районах, кварталах планы развития, проекты застройки должны обсуждаться с населением или их представителями под ответственность проектировщиков и органов власти. Для преодоления формализма подобных обсуждений целесообразно легитимно признать ТОС (территориальная организация самоуправления), включающие иные формы местного самоуправления (ЖСК, кондоминиумы, ТСК, домкомы и т. д.) и только с ними согласовывать перспективы развития.
Считать целесообразным в дополнение к вертикально организованным органам власти всемерно содействовать развитию ТОС и их горизонтальных объединений .. с целью предоставления им функций реального контроля всех видов деятельности на территории и представительства при согласовании.
В конечном итоге территории поселений, городов, страны в целом должны без изъятия и перекрытия поделена на зоны ответственного контроля территориальными объединениями жителей, собственников недвижимости и арендаторов земель.
Ассоциации ТОС, представляющие жителей, владельцев недвижимости (земель), являются важным стабилизирующим фактором, дополняющим органы вертикальной власти, представленные временно избранными депутатами всех уровней или наемным персоналом администраций».
RSS
Реклама
