Громов Ю.Н.
Администрация Ярославской области

Важнейшей формой участия государства в экономике и технологическом развитии является создание и функционирование государственного сектора, который основывается на принципах, отличающихся от принципов деятельности частных компаний. Он служит для компенсации принципиальной неспособности рыночного хозяйства решать такие общенациональные задачи, как развитие инфраструктуры, модернизация наукоемкого производства, проведение НИОКР с последующей поставкой их результатов во все сферы экономики, развитие науки и переподготовка кадров.

Важным фактором повышения конкурентоспособности экономики, развития человеческого капитала и модернизации институтов государственной власти выступает масштабное использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Российский сектор ИКТ становится все более важной стратегической составляющей социально-экономического потенциала страны. Сфера ИКТ самая быстро развивающаяся и перспективная часть инновационной сферы. Для России как великой державы принципиально важно стать крупным производителем ИКТ для внутреннего и внешнего рынков. Поэтому информатизация России в современных условиях приобретает значение, равное по масштабу плану ГОЭЛРО, обеспечившему в свое время переход страны от аграрного к индустриальному обществу.

Современные требования к уровню эффективности и качества информационно-аналитической деятельности органов исполнительной власти могут быть удовлетворены внедрением в их автоматизированные системы новых, так называемых интеллектуальных технологий, интегрирующих как общие технологии управления знаниями, управления деловыми процессами и документами, так и ряд других интеллектуальных технологий и средств, специально развиваемых для государственных приложений.

Глубина аналитической проработки проблем, ситуаций и задач определяется реальной потребностью в этом первых лиц в регионе. Вопросы стратегического характера на региональном уровне возникают достаточно редко и обычно решаются с привлечением сторонних авторитетных экспертов, что позволяет не только рассматривать проблемы более широко и компетентно, но и создает определенную защиту от критики оппонентов для руководителей региона. Подавляющая часть текущих оперативных и чрезвычайных задач управления решается всей совокупной структурой региональных администраций.

Данные технологии в настоящее время становятся базовыми для автоматизации управления большими организационными системами, к которым в первую очередь относятся органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В системах такого рода имеется возможность реализовать автоматическую подготовку информации о рассматриваемой области, предмете, процессе и осуществить интеграцию этих «формальных» знаний с неформальными знаниями группы лиц (руководителей, специалистов, экспертов), которые принимают решения. Хотя в различных источниках эти системы называются по разному ( «системы поддержки принятия решений», «ситуационные центры» или «центры принятия стратегических решений» и др.), они обладают, в частности, следующими общими концептуальными свойствами*:
концентрация всей необходимой для принятия решений информации в едином информационном хранилище, повышение ее качества (полноты и достоверности), обеспечение быстрого и эффективного доступа к ней лиц, принимающих решения (ЛПР);
автоматическое выделение критически важной информации, характеризующей качественное изменение ситуации в предметной области;
объединение аналитических средств системы и интеллектуальных возможностей ЛПР и экспертов, включаемых в систему в качестве ее активных элементов;
накопление коллективного опыта решения проблем, использование его для решения новых проблем, обеспечение преемственности в управлении. Такой опыт и знания должны аккумулироваться в разрабатываемых моделях предметной области, а также в регистрируемых в системе сценариях коллективного решения проблем;
предоставление ЛПР и экспертам средств поддержки процедур коллективной выработки и принятия решения, а также широкого спектра инструментов, необходимых для создания моделей решаемых проблем;
предоставление ЛПР и экспертам информации и результатов моделирования в виде интерактивных визуально-ориентированных динамических моделей (системы визуальных образов) решаемых проблем, позволяющее вовлекать в решение задач интуитивные возможности человека.

В настоящее время в полной мере проявилась тенденция как количественных (многократное возрастание), так и качественных изменений обрабатываемых информационных потоков.

Соответственно характеру изменений обрабатываемых информационных потоков изменяются и способы обработки информации, появляются инновационные технологии, которые позволяют:
во-первых, выделять полезную информацию по решаемой проблеме из огромного объема данных, имеющих к ней, казалось бы, самое отдаленное отношение;
во-вторых, собирать и обобщать информацию, необходимую для принятия стратегических решений;
в-третьих, интуитивно находить, проверять и уточнять любые гипотезы или даже не сформулированные до конца идеи о наиболее важных факторах, влияющих на решение проблемы;
в-четвертых, исследовать информацию для выявления скрытых тенденций и схем, которые невозможно обнаружить с помощью традиционных способов анализа.

Иначе говоря, такие технологии позволяют перейти от фактов и знаний типа «знать где», «знать кто» к технологичным знаниям: «знать как», «знать почему», «знать что».

В то же время эти технологии поддержки процессов получения и сохранения технологичных знаний требуют дополнительных усилий по преобразованию (форматированию, кодированию, классификации) обрабатываемой системой информации, а также создания соответствующего информационного и лингвистического обеспечения.

К основным направлениям информационной поддержки функций управления относится информатизация и создание информационных ресурсов органов региональной представительной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и т.д.

Информационно-аналитические службы постоянно находятся в тисках противоречия между количеством и качеством информации.

Так, согласно федеральной Концепции административной реформы в России в 2006-2008 годах одним из основных направлений действий является оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Это предусматривает:
определение избыточных функций с дальнейшей их передачей саморегулируемым организациям либо ликвидацией (сокращением);
введение новых функций, помогающих эффективно решать стоящие задачи;
оптимизация и совершенствования необходимых государственных функций, структуры органов власти субъекта.

Общегосударственная административная реформа в Ярославской области проходит, в основном, в формате упорядочения организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и исключения излишних звеньев управления. Эта непростая работа, затронувшая судьбы многих государственных и гражданских служащих и нарушившая множество сложившихся до этого формальных и неформальных должностных связей, дополнительно осложнилась в связи с принятием в данный период ряда федеральных законов, коренным образом перераспределивших полномочия органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Итак, как же происходит упорядочение функции управления и организационных структур в Ярославской области:
Во-первых, были проинвентаризировали все федеральные законы, закрепившие за органами исполнительной власти субъекта РФ различные полномочия.
Во-вторых, составили матрицу «органы власти» «полномочия», куда занесли все полномочия, реализуемые каждым органом власти.
В-третьих, «вычистили» все дублирующие функции и, одновременно, обнаружили полномочия, недостаточно «прочно» закрепленные за каждым органом власти.
В-четвертых, провели реальную реорганизацию функций и реализующих их подразделений.
В-пятых, создали функциональный паспорт-реестр каждого органа исполнительной власти.
На всю эту работу ушло несколько месяцев, но результаты её следует признать весьма хорошими.

К тому же далее будет исчислена трудоемкость исполнения каждого полномочия (!), то есть те самые «затраты на администрирование», которые почти никогда не учитываются при принятии федеральных законов, разграничивающих полномочия между федеральной, региональной и местной властью.

В этой связи был разработан проект по реализации мероприятий административной реформы: «Завершение ликвидации избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти Ярославской области».

Данный проект направлен на радикальный пересмотр функций органов исполнительной власти Ярославской области. Оптимизация функций и структуры исполнительной власти это основа административной реформы на уровне региона. Главная цель проекта заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

В основу данного проекта заложен процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также процесс институциональных изменений в системе государственного управления. Конечной целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития в регионе.

Ключевое значение в административной реформе принадлежит процессу идентификации и упразднения избыточных функций.

В первоочередном порядке должны быть упразднены функции, не имеющие под собой достаточных правовых оснований и препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав, либо возлагающие дополнительные обязанности на предпринимателей.

Проект реализуется в три этапа.
1. По оптимизации функций органов исполнительной власти области промежуточный результат этапа был конец 2006 года заполнение паспортов примерно на 2000 зафиксированных в органах региональной исполнительной власти функций позволил составить единый их перечень.

2. Второй промежуточный результат анализ функций по выявлению и определению к ликвидации избыточных и дублирующих. Переработка положений об органах власти на предмет их оптимизации. Это до 01 июня 2007 г.

3. По конечному результату август-сентябрь 2007 года выработаны рекомендации по сокращению численности государственных служащих. Некоторые структурные подразделения, где большинство функций окажется избыточными и дублирующими, могут быть ликвидированы. Это повлечет сокращение численности персонала, занятого в органах исполнительной власти регионапримерно на 20%.

Реализация отдельных мероприятий административной реформы в отрыве от целостного проекта не приведет к достижению ее цели повышению эффективности государственного управления

При переходе от ситуативного формирования структуры органов исполнительной власти к функциональному существуют проблемы:
расплывчатость формулировок;
смешение функций, задач, целей, полномочий и способов реализации;
чрезмерная агрегированность отдельных функций;
отсутствие иерархической взаимосвязи между статусными актами разных уровней;
несовпадение перечня закрепленных и реально выполняемых функций.

В результате проводимого функционального анализа составляются:
перечень функций рганов исполнительной власти с унифицированными формулировками (те функции, которые войдут в положение);
предложения по нормативному закреплению функций (функции которые выполняются на практике, но не регламентированы);
предложения по внесению изменений в нормативную правовую базу с целью устранения избыточных функций;
предложения по передаче функций на аутсорсинг;
перечень функций, подлежащих первоочередной регламентации.

Так как общее число функций, исполняемых органами исполнительной власти субъекта федерации, составляет около двух тысяч, эффективно провести экспертизу такого объёма функций в сжатые сроки без применения автоматизированной системы невозможно.

Поэтому необходимо программное обеспечение, позволяющее паспортизировать функции по указанному алгоритму. Пользователь осуществляет ввод данных, программный комплекс их анализирует и результирует в виде списков функций, сгруппированных в соответствии со следующими перечнями:
перечень функций ОИВ с унифицированными формулировками (те функции, которые войдут в положение);
предложения по нормативному закреплению функций (функции которые выполняются на практике, но не регламентированы);
предложения по внесению изменений в нормативную правовую базу с целью устранения избыточных функций;
предложения по передаче функций на аутсорсинг;
перечень функций, подлежащих первоочередной регламентации.

В этих целях в Ярославской области создана информационная система анализа функций органов исполнительной власти «PF» («Паспорт функции»), разработанная на основе рекомендаций Минэкономразвития РФ, Аналитическим центром Администрации Ярославской области.

Информационная система предназначена для решения следующих задач:
формирование базы данных паспортов функций органов исполнительной власти субъекта федерации (федеральный вариант паспорта был адаптирован под «региональный формат»);
поиск в базе данных паспортов функций по всем параметрам либо группе параметров, а также формирование на основе результатов поиска отчетов, выводимых на печать либо в текстовый редактор MS Word в виде текста или таблиц;
выявление соответствия содержания функций полномочиям или предметам ведения субъекта;
выявления юридического обоснования в содержании функций;
проведение статистического горизонтального анализа функций органов исполнительной власти, выявление устаревших, фактически неисполняемых, избыточных, дублирующих и нелегитимных функций;
ведение Единого Реестра полномочий, предметов ведения и функций субъекта;
оптимизации функций и структуры органов исполнительной власти субъекта РФ.
Информационная система разработана на основе СУБД MS Access 2003; требования к аппаратным средствам стандартные для этого программного обеспечения.

Информационная система успешно используется Отделом координации проведения административной реформы Аналитического центра Администрации Ярославской области и рекомендована к применению Министерством экономического развития и торговли РФ. Она успешно внедрена в областных администрациях Брянска, Костромы.

Критерии отбора информации по паспортам функций осуществляется по следующим разделам.
1. Законодательное обоснование: (Установлены Конституцией РФ, Кодексом, Федеральным законом, Указом Президента, Правительством РФ, законом субъекта и т.п.).
2. Критерий важности функции: (затрагивает конституционные права и свободы граждан, функция направлена на защиту конституционного строя, функция направлена на защиту нравственности, функция направлена на защиту здоровья; функция направлена на защиту прав и интересов других лиц; функция обеспечивает оборону страны и безопасность государства и т.д.); может быть упразднена после серьезных изменений в отрасли, нескольких отраслях экономики и соц. Сферы; исполняется регулярно в массовом масштабе).
3. Адресат функции: федеральные органы исполнительной власти; законодательные органы субъекта; Губернатор региона; Администрация субъекта; другой ОИВП (органы исполнительной власти, подразделения); ОМСУ (органы местного самоуправления); участники рынка; граждане; общественные объединения
4. Источники финансирования функции: федеральный бюджет; областной бюджет; внебюджетные фонды; платные услуги.
5. Функция фактически не исполняется: изменение законодательства; перестала быть целесообразной; выполняется подведомственными организациями; отсутствие материально-технических ресурсов
6. Механизм исполнения функции: выполняется ОИВП самостоятельно; выполняется совместно с другими ОИВП; ОИВП является головным исполнителем функции; обязательное согласование, визирование, выдача заключения; внесение предложений; контроль за исполнением.
7. Критерий избыточности функции: ограничивает конституционные права и свободы граждан; взаимоотношения между участниками рынка; взаимоотношения между ОИВП; Взаимоотношения между ФОИВ и ОИВП, ОИВП и ОМСУ; между гражданами; между гражданами и ОИВП Другой объект регулирования: Политическая, Правоустанавливающая, Правоприменительная, Контрольно-надзорная, Выдача разрешений, Регистрация, Аттестация, Аккредитация, Сертификация, Лицензирование, Квотирование . Существует аналогичная рыночная услуга. Функция осуществляется в сфере экономики, в социальной сфере, в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан и законных интересов организаций, в сфере внешней политики, в сфере обороны и безопасности государства В отношении объекта регулирования и (или) контроля (для контрольно-надзорных функций) отсутствует механизм рыночного регулирования и контроля. Функция может осуществляться как негосударственная. Функция носит управленческий или контрольный характер. Передача функции возможна саморегулируемым организациям (далее СРО). Возможно передать исполнение функции на аутсорсинг (функция финансируется государственным органом, а к осуществлению на конкурсной основе привлекается специализированная сторонняя организация)

Если кратко, то при анализе функций выясняются:
1. законодательное обоснование: проверяется правовое закрепление реализации функции и определяется его уровень;
2. построение бизнес-процесса: определяется исходная информация для выполнения функции (вход функции), определяются исполнители функции и их роли, определяется внешний пользователь функции (ее выход);
3. возможности аутсорсинга: определяется возможность выведения функции за рамки полномочий ОИВ, ее реализации внешними исполнителями на конкурсной основе.
Результат выводы об избыточности функции, их места в иерархии, определение дублирующих функций внутри ОИВ, выявление функций, подлежащих первоочередной регламентации и функций, которые могут быть переданы на аутсорсинг.

Второй этап стандартизация описания функций:
1. Классификация перечень функций, сформированный на втором этапе, подлежит классификации на функции - политические, международные, нормативно-регулятивные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, управления государственным имуществом, оказания услуг.
2. Дезагрегация: разделение чрезмерно обобщенной функции на две и более части.
3. Переформулирование приведение описания функций к единому стандарту формулировок.

Результат функции органа исполнительной власти, описанные в унифицированной форме.

Фактические результаты функционального анализа:
структура органов исполнительной власти, сформированная в соответствии с задачами стоящими перед системой исполнительной власти субъекта РФ;
унифицированные статусные акты, структурированные по единому стандарту и закрепляющие четкие функции, обеспечивающие прозрачность деятельности ОИВ;
основа для последующей регламентации и стандартизации государственных функций;

Внешний вид базы данных «Паспорт функции».

Об опыте проведения административной реформы в Ярославской области можно прочитать здесь: http://www.adm.yar.ru/a_center/admref/admref.htm

* Интеллектуальные технологии в информационно-аналитической деятельности органов военного управления: проблемы внедрения. В.И.Лактионов, А.С.Лакаев «Военная мысль» №6, 2002 стр.60