Предлагаемая статья (2) содержит три части:
правовое градорегулирование в России: противоборство взаимоисключающих друг друга систем;
законодательство о градорегулировании за рубежом;
развитие законодательства о градорегулировании в России.
Законодательство о градорегулировании за рубежом
Дискретность и взаимодополняемость положений формального права влекут за собой возможность искаженного понимания сути правовых положений. Применительно к зарубежному праву иногда возникает такое искаженное понимание, которое затем транслируется на определение задач формирования отечественного законодательства на этапе перехода России к новым для нее рыночным механизмам градорегулирования.
Содержание зарубежного законодательства о градорегулировании может быть раскрыто путем постановки наиболее важных вопросов и ответов на них с привлечением иллюстративных примеров из практики развитых зарубежных стран США, Англии, Германии, Франции, Швеции. Публикация этого номера содержит продолжение второй части.
Разрешение на строительство
Как реализуется право на строительные изменения объектов недвижимости? Это право принадлежит только правомочным владельцам недвижимости или их доверенным лицам и может быть реализовано при наличии разрешения на строительство. Однако для некоторых незначительных изменений такие разрешения не требуются(3).
Для получения разрешения в местную администрацию подается запрос, к которому прилагаются сведения о строительных намерениях, а в случае крупных или сложных строительных объектов может прилагаться и проект застройки. По истечении фиксированного срока рассмотрения заявки(5) в течение которого проверяется соответствие строительных намерений регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности, предоставляется разрешение на строительство (как правило, от имени главы местной администрации). За предоставление разрешения на строительство может взиматься соответствующий сбор в пользу местного бюджета5. Владелец недвижимости, не получивший разрешения на строительство, может апеллировать в суд.
Предоставление разрешений на строительство практикуется почти во всех странах. Но следует со всей определенностью подчеркнуть, что местная администрация, предоставляя разрешение, не устанавливает никаких новых прав, которые бы не были уже установлены местным законом, каковым является документ градостроительного (правового) зонирования(6), утвержденный представительным органом местного самоуправления. Разрешение на строительство только подтверждает соответствие между строительными намерениями владельца недвижимости и регламентациями документа градостроительного зонирования при соблюдении требований безопасности(7).
По завершении строительства снова проводится инспекция объекта на предмет соответствия регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности(8). Если владельцем недвижимости или его доверенным лицом (подрядчиком) это соответствие не было обеспечено, то применяются штрафные санкции(9).
Информация о градорегулировании
Можно ли получить информацию о каком-либо конкретном земельном участке, например о том, что на нем разрешено строить? Если какого-либо владельца не устраивают регламентации, примененные к принадлежащей ему недвижимости, могут ли эти регламентации быть изменены по его инициативе и в соответствии с его желанием?
Информация, содержащаяся в утвержденном местном документе градостроительного зонирования, является открытой и доступной для всех лиц, даже тех, которые не владеют недвижимостью, но хотели бы ее приобрести, предварительно выбрав подходящий земельный участок(10). Помимо ознакомления с материалами зонирования, информацию можно получить, запросив ее непосредственно у местной администрации(11). Кроме того, закон предписывает публиковать в местной печати все изменения документов градостроительного зонирования, которые могут быть проведены только по результатам публичных слушаний при участии заинтересованных сторон. Сам документ градостроительного зонирования вступает в силу только в день публикации решения представительного органа местного самоуправления об его утверждении.
Владелец, желающий изменить регламентации документа градостроительного зонирования применительно к принадлежащей ему недвижимости, может представить в местную администрацию соответствующее ходатайство с обоснованием необходимости таких изменений. Если ходатайство будет признано обоснованным, а предлагаемые изменения не затронут интересы соседей и не причинят им ущерба, то такие изменения могут быть проведены. (12)
Участие граждан в градорегулировании
Могут ли частные лица, общественность участвовать в установлении регламентаций зонирования по использованию и изменению недвижимости?
Положения об участии общественности и частных лиц в процессе градорегулирования имеют своего рода «инфраструктурный» характер, т. е. они представлены практически во всех разделах законодательства развитых зарубежных стран. Тема «участия» имеет два аспекта: а) форма (косвенная, прямая) и б) стадия участия (подготовка, согласование и реализация документов зонирования).
Косвенное участие осуществляется через выборных представителей общественности в местных органах законодательной и исполнительной власти. Несмотря на косвенный характер, это участие имеет вполне реальное проявление. Во-первых, это наличие прямой зависимости политической судьбы местных лидеров от способности и умения отстаивать интересы городского сообщества перед вышестоящими органами власти и поддерживать приемлемый баланс интересов (в том числе имущественных) внутри местного сообщества. Во-вторых, это ситуация, при которой органам местного самоуправления принадлежит приоритетное право на проведение самостоятельной градостроительной политики. В-третьих, это наличие особого механизма распределения полномочий и функций внутри самих органов местного самоуправления, при котором администрация выполняет решения, утверждаемые представительной (выборной) властью, особенно относящиеся к вопросам регулирования отношений собственности.
Прямое участие общественности и частных лиц в градорегулировании происходит как до, так и после принятия соответствующих официальных решений, а также в виде общественных инициатив (т. е. помимо официальных решений). Здесь следует иметь в виду три момента: необходимость учета мнений ассоциаций граждан и частных лиц в процессе подготовки и принятия решений, высшей формой выражения этих мнений являются референдумы по общим и частным вопросам местной градостроительной политики; возможность апелляции по поводу уже состоявшихся решений; возможность осуществления общественных градостроительных акций, например, в форме программ реконструкции главных улиц, поддержания местного исторического наследия, своеобразия городского облика и т. д. (13)
Городская администрация и специалисты-планировщики заинтересованы получить общественное одобрение на ранних стадиях подготовки решений с тем, чтобы в последующем избежать продолжительных и дорогостоящих корректировок, тем более, что без такого одобрения трудно рассчитывать на утверждение документов. Вот почему широко распространена практика проведения соответствующих разноплановых исследований до и в процессе подготовки документов градостроительного зонирования(14).
Стадия обсуждения подготовленного проекта документа градостроительного зонирования начинается обычно со дня официального оповещения о завершении работ. Все общественные организации и частные лица, желающие участвовать в обсуждении подготовленного проекта документа, могут это сделать путем внесения предложений о поправках и изменениях. Законодательно закреплена необходимость публикации основных положений документа в местной печати. Предписывается создавать специальные комиссии по сбору и анализу поступающих предложений и претензий и давать на них аргументированные заключения. Процесс обсуждения и утверждения проекта документа связан с публичными слушаниями в городском совете.
Общественность и частные лица имеют возможность воздействовать на ситуацию в сфере недвижимости и после утверждения документа градостроительного зонирования. Это воздействие может принимать разнообразные формы. Основные среди них: инициирование корректировки документа; участие в референдумах по спорным вопросам местного развития; апелляции в суд по поводу регламентаций, неправомерно ущемляющих права собственников на эффективное использование принадлежащей им недвижимости; реализация общественных программ местного развития и т. д.
Администрация обеспечивает социально значимую и необходимую функцию отлаженное действие правовых механизмов, которые приобрели форму подготовки и реализации документов градостроительного зонирования.
Содействие местному градорегулированию со стороны государства
Все, что описано выше, относится к рутинному, ежедневно применяемому градоустроительному праву, которое осуществляется почти исключительно на местном уровне. В развитых зарубежных странах градоустройство, градорегулирование не являются функцией центральной власти, государства. Города обладают значительной самостоятельностью и свободой как в сфере осуществления градостроительной политики, так и экономической деятельности(15).
Свобода это соревновательность, борьба за первенство. И в этой борьбе всегда есть победители и побежденные. Последним на помощь приходит государство, поддерживающее другой противостоящий свободе ценностный полюс равенство, точнее социальное выравнивание, справедливость(16). Главный метод такой государственной помощи косвенное инициирование частных инвестиций в депрессивные районы, города и даже локальные участки городов. При этом государство не берет на себя обязательство полностью все обеспечить и гарантировать. Его задача путем соответствующей налоговой и кредитно-финансовой политики создать такие условия для потенциальных инвесторов, при которых на единицу государственных вложений можно было бы привлечь 5 7, а иногда и больше единиц частных инвестиций(17). И это приносит успех. Подобная государственная градостроительная политика широко распространена почти во всех развитых странах(18).
Градоустроительное право возникает и формируется на пересечении разнонаправленных интересов. Его исходное (и одновременно итоговое) назначение состоит в том, чтобы вырабатывать, развивать и корректировать, сообразно меняющимся условиям, национальным, региональным, местным и локальным ценностным установкам, правовые механизмы взаимосогласования и поддержания баланса этих интересов. Такие установки ориентируют и настраивают на поиск той области действительности, которую можно назвать этической реальностью. Однако практика реализации правовых механизмов градорегулирования (несмотря на их видимое совершенство и изощренность) показывает возможность сбоев, чреватых выходом из однажды найденной области этической реальности(19). Но все же стержень этого механизма, найденного и отлаженного в процессе исторического развития, достаточно прочен и надежен и уже вряд ли позволит маятнику эволюции резко вырваться из области этической реальности и двинуться в запредельные области тотального равенства или хаоса всеобщего произвола.
Этическая реальность поддерживается балансом общественных и частных интересов. На шкале эволюционного развития отмечены три возможных вида соотношения этих интересов: 1) доминирование частного интереса, 2) баланс общественных и частных интересов, 3) доминирование государственного интереса. Этим видам соотношений интересов соответствуют три типа систем градорегулирования:
система, при которой отсутствует законодательство в области градостроительной деятельности, когда характер и объемы изменений недвижимости определяются самими владельцами с минимальным контролем со стороны местных общественных органов и государства(20);
система «классического» законодательства в области градостроительной деятельности развитых зарубежных стран, которая характеризуется наличием двух компонентов территориального планирования и зонирования; последнее обеспечивает установление прав на использование и изменение недвижимости и построено по принципу предоставления свободы в некоторых рамках;
система «классического» градостроительства социалистического типа, которая характеризуется отсутствием законодательства и документов, содержащих юридические гарантии возможного изменения назначения недвижимости; наличием громоздкой «разрешительной системы» бюрократическо-чиновничьего толка, существующей и действующей благодаря отсутствию указанных документов; диктатом однозначного «целевого назначения», предписывающего только один неизменный вид использования недвижимости.
Продолжение в следующем номере
1 Под правовым градорегулированием понимается регулирование градостроительной деятельности в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
2 В статье использованы тексты, подготовленные автором в 2007 г. и раньше. Часть из них размещена на сайте Фонда «Институт экономики города», в частности, рукопись книги «Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности» (авторы Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин, 340 с.) http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?random=924772&folder_id=195&mat_id=233 ; «Рекомендации по развитию системы градорегулирования на региональном и местном уровнях» (42 с. с гиперссылками на 17 текстов аналитического, рекомендательного характера с проектами нормативных правовых актов и документов, общий объем которых составляет 1300 с.) http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?random=924772&folder_id=115&mat_id=350 .
3 В Великобритании не требуется, например, разрешения на строительство, расширение или изменение жилого здания (включая строительство гаража) при условии, что размеры изменений не превышают 15% объема здания или 70 м3. При этом используется наибольшая из этих двух величин. Максимальный объем расширения, проводимый без разрешения на строительство, не может превышать 115 м3. Также без разрешения на строительство могут проводиться: возведение ворот, стен, заборов (в установленных пределах), покраска фасадов, возведение сооружений для сельскохозяйственных целей и лесоводства и т. д. Министр окружающей среды обладает правом толкования понятий «развитие» и «строительство» применительно к конкретным случаям [Wade H.W.R. Administrative law. Sixth Edit. Oxford: Clarendon Press, 1988. Р. 185].
В США в некоторых случаях допускается проводить изменения недвижимости в объеме, эквивалентном 25% ее рыночной стоимости [Бру М. Унифицированный свод правил землепользования. Американская ассоциация планировщиков. Вашингтон, округ Колумбия, Чикаго, Иллинойс, 1985. С. 81].
В законодательстве Германии предусмотрено в общей сложности более 34 случаев, когда не требуется разрешения на строительство, среди них: строительные изменения, не связанные с конструктивными преобразованиями; изменения внешнего вида построек, если они не расположены в зонах с особыми предписаниями (зоны охраны памятников и исторической среды); сооружения, не предназначенные для пребывания людей, объемом до 15 м3 (за исключением гаражей, мест продажи вещей и продуктов); земляные работы при площади до 30 м2, высоте насыпи до 1,25 м и глубине выемки до 1 м; теплицы и парники до 4 м высоты при площади менее 20 м2; выемки-бассейны с объемом воды до 100 м3; памятники на кладбищах высотой до 3 м [Braschos F. Die Bauordnung und die Vorschriften zu ihrem Vollzug in den neuen Budeslдndern. Bornheim/Bonn: Deutscher Kommunal-Verlag, 1991. Z. 155 161].
4 Во Франции, например, предельный срок рассмотрения заявок для обычных построек составляет до двух месяцев, который может быть продлен до трех месяцев для запросов о строительстве более 200 квартир, промышленных и торговых сооружений площадью более 2 тыс. м2 [Jacquot H. Droit de l urbanisme. Paris, 1987, Р. 336 338, 343].
5 В Великобритании до 1981 г. разрешения на строительство предоставлялись бесплатно. В настоящее время действует система дифференцированных выплат. Акт местного управления и планирования от 1980 г. уполномочил министра окружающей среды предписывать выплаты для большинства типов запросов о разрешении на строительство. Размеры выплат варьировались в 1987 г. от 66 до 1650 фунтов стерлингов за каждые 0,1 га земельного участка; для новых зданий 33 фунта стерлингов за квартиру (жилую единицу) площадью 40 м2, 66 за квартиру площадью 40 75 м2 и еще 66 фунтов стерлингов за каждые дополнительные 75 м2 площади с предельной суммой выплат за разрешение 3300 фунтов стерлингов [Wade H.W.R. Administrative law. Sixth Edit. Oxford: Clarendon Press, 1988. Р. 186].
Во Франции практикуется косвенный принцип взимания выплат за предоставление разрешений на строительство. Частные строители должны участвовать в финансировании общественных сетей и объектов инженерного оборудования городской территории посредством выплат местных налогов на обустройство. Это положение закреплено как юридический принцип. Однако способы практического применения этого принципа отличаются разнообразием и сложностью. Кроме того, налог введен не во всех коммунах. Местная власть может использовать и другие (помимо налога на обустройство) способы привлечения финансовых средств на указанные цели. Базой налога на обустройство является суммарная стоимость существующей и строящейся на участке недвижимости. Эта стоимость подлежит переоценке каждый год. Ставка налога составляет 1%, но совет общины может увеличить ее до 5%. Установленная ставка не может быть изменена ранее истечения трех лет со дня ее утверждения [Saint-Alary R., Saint-Alary C. Droit de la construction. Troisiиme edition. Dalloz, Paris, 1991. Р. 32 33].
6 Бывают сложные случаи, связанные с толкованием регламентаций плана зонирования применительно к нестандартным строительным намерениям. В этих случаях соответствующие административные органы имеют право трактовать содержание регламентаций. Но право трактовки также не предполагает возможность введения каких бы то ни было иных дополнительных прав, кроме тех, которые установлены планом зонирования [Бру М. Унифицированный свод правил землепользования. Американская ассоциация планировщиков. Вашингтон, округ Колумбия, Чикаго, Иллинойс, 1985].
7 Требования безопасности также заведомо известны всем лицам (подрядчикам), проводящим строительные работы, поскольку открыто публикуются, в США, например, в форме строительных кодексов. Произвольно трактовать требования безопасности не допускается. В случае, когда подрядчик считает, что ему предписывается выполнить требования, не содержащиеся в строительном кодексе соответствующего штата или города, то он может обратиться в суд [Hageman J.M. Contractor s Guide to the Building Code. 3-rd ed. Craftsman Book Company, 1994. Р. 18].
8 См. Hageman J.M. Contractor s Guide to the Building Code. 3-rd ed. Craftsman Book Company, 1994. Р. 22 26; Braschos F. Die Bauordnung und die Vorschriften zu ihrem Vollzug in den neuen Budeslдndern. Bornheim/Bonn: Deutscher Kommunal-Verlag, 1991. S. 196, 197].
9 В Германии строение, возведенное без разрешения на строительство или вопреки его условиям, может быть снесено за счет владельца с наложением на него штрафа до 100 тыс. марок [Garner J.F. (ed). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977. Р. 56, 158, 209].
Во Франции нарушитель может быть заключен в тюрьму, а постройка снесена по ходатайству соседей, собственности которых причинен ущерб от допущенных нарушений [Garner J.F. (ed). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977. Р. 138.]. Невыполнение регламентаций, содержащихся в разрешении на строительство, также влечет за собой штрафные санкции. Штраф может составлять 2 500 тыс. франков. При повторных нарушениях к штрафу может быть добавлено тюремное заключение на срок от одного до шести месяцев. Размер штрафа обычно определяется пропорционально площади постройки, выполненной без разрешения или вопреки установленным регламентациям. Эта «квота» может достигать 10 тыс. франков за каждый квадратный метр «незаконной» площади [Jacquot H. Droit de l urbanisme. Paris, 1987. Р. 453.]. В Великобритании если после выдачи разрешения в течение пяти лет строительство остается незавершенным, то администрация выдает владельцу земельного участка официальное уведомление, согласно которому владелец обязан завершить строительство не позднее 12 мес со дня выдачи уведомления. При невыполнении этого требования считается, что разрешение на строительство утратило силу, и все выполненные последующие строительные работы на участке рассматриваются как незаконные [Garner J.F. (ed). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977. Р. 185.]. Подобные меры применяются и в случае нарушения условий предоставленного разрешения на строительство. В такой ситуации местная планировочная администрация направляет письменное оповещение лицу, допустившему нарушение. Оповещение вступает в силу не ранее 28 дней с момента вручения. В оповещении указывается срок, в течение которого допущенные нарушения должны быть устранены. Максимальный предоставляемый срок составляет четыре года. За невыполнение указанных в оповещении условий налагается штраф, размер которого возрастает с каждым днем [Wade H.W.R. Administrative law. Sixth Edit. Oxford: Clarendon Press, 1988. Р. 190].
10 Есть только один вид информации, который не подлежит разглашению. Это данные о суммах денежных выплат, проведенных «напрямую» (вне аукциона) при действительно состоявшихся покупках недвижимости. Такая информация относится к разряду коммерческой тайны и защищена законом. Информация об уровне стоимости конкретного объекта недвижимости может быть получена из регулярно публикуемых данных о так называемой «оценочной стоимости» недвижимости, которая проводится специально создаваемыми независимыми оценочными комиссиями [Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989.].
11 Во Франции распространены так называемые градостроительные сертификаты юридические документы, которые обычно выдаются от имени мэра города и содержат сведения о предписаниях землепользования для соответствующего участка, юридических ограничениях на права собственности и т. д. Градостроительный сертификат должен быть выдан не позднее двух месяцев со дня подачи запроса. Лицу, получившему сертификат, дается юридическая гарантия того, что на период действия этого документа не будут проведены действия, изменяющие условия использования земельного участка [Renard V., Comby J. (eds). Land policy in France, 1945-1990. Paris, 1990. Р. 160.]. Градостроительные сертификаты используются не только как подтверждение реализуемости намеченных строительных планов, но и как один из документов, фигурирующих при купле-продаже земельных участков. В последнем случае они косвенно подтверждают обоснованность (или необоснованность) запрашиваемой цены [Saint-Alary R., Saint-Alary C. Droit de la construction. Troisiиme edition. Dalloz, Paris, 1991. Р. 35 37].
12 В США действуют детально разработанные юридические процедуры по рассмотрению ходатайств об изменениях. Они включает пять основных этапов: подача ходатайства, оповещение общественности, подготовка рекомендаций компетентными службами, публичные слушания, принятие решения. При подаче ходатайства владелец уплачивает денежный взнос. Часть суммы используется для публикаций в местной печати о состоявшемся ходатайстве и назначенной дате слушания в муниципалитете. Особо информируются собственники прилегающих земельных участков. Запрос рассматривается ответственными представителями специализированных городских служб. Каждый отдел дает заключение о подведомственным ему аспектах транспорт, водопровод, канализация и т. д. После этого составляется сводное заключение. Решение принимается членами городского совета путем голосования. В некоторых городах для принятия решения достаточно простого большинства голосов, в других необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов. Последнее соотношение обычно принимается, если часть владельцев сопряженных участков высказались против изменения зонирования или получено отрицательное заключение экспертной комиссии. В случае отказа проситель имеет право на апелляцию или повторное ходатайство, но не ранее 6 мес со дня отказа [Cassidy R. Livable cities. A grass-roots guide to rebuilding urban America. N.Y., 1980. Р. 62 164].
13 В США получило широкое распространение и организационное развитие общественное движение за реставрацию городов и поселков с целью сохранения исторических и художественных памятников [Урбанизация и строительство в США // Научно-аналитический обзор. М.: ИНИОН, 1990. С. 23 27].
14 В Германии, если местная администрация намерена осуществить новое строительство или реконструкцию, ее представители должны обсудить эти намерения с теми, кого они непосредственно затронут. Обсуждаются способы осуществления намеченных мероприятий и сбора необходимых для этого средств из муниципального и частных источников. Если реализация плана зонирования (плана застройки) скажется неблагоприятно на проживающих или работающих в районе людях, то администрация должна подготовить соответствующие обосновывающие материалы и обсудить их с заинтересованными гражданами с целью выяснить, как избежать или уменьшить неблагоприятные последствия. Община должна помочь тем лицам, которые будут вынуждены сменить место проживания или работы, а также «переселяемым» фирмам и предприятиям. Результаты обсуждений и социологических опросов, а также совместно выработанные с общественностью предложения подлежат письменной фиксации. Такого рода документы в Германии называются социальными планами [Das Baugesetzbuch. Ein ьberblick. Bonn, 1986, ї180].
15 О степени этой свободы говорит пример США, где правительства штатов регламентируют лишь перечень налогов, которые города могут устанавливать. Городские власти самостоятельно выбирают комбинации приемлемых налогов и устанавливают налоговые ставки [Paddison R., Bailey S. (eds). Local government finance. International perspectives. L., N.Y., 1988. Р. 88.]. Это приводит к широкому разнообразию экономических условий жизнедеятельности в городах. Так, налоговая ставка на недвижимость в Нью-Йорке (8,95%) в 1980 г. в 32 раза превысила аналогичный показатель в Хьюстоне (0,28%) [Macdonald M.C.D. America s cities. A report on the myth of urban renaissance. N.Y., 1984. Р. 99].
16 Платон говорил, что справедливость начинается там, где начинается государство. Эта мысль выражена Ф. Бэконом: «Власть и государство всего лишь придатки справедливости; если бы можно было осуществлять справедливость каким-то иным путем, то в них не было бы никакой нужды» [Бэкон Ф. Сочинения в 2-х томах. Т. 1. М.: Мысль, 1971. С. 381].
17 Для США показательным является пример с так называемыми предпринимательскими зонами, для организации и развития которых были разработаны федеральная программа и многочисленные программы штатов. К середине 1980-х годов в 500 административных единицах было организовано свыше 1280 предпринимательских зон [Eisinger P.K. The rise of the entrepreneurial State. State and local economic development policy in United States. Wisconsin, 1988. Р. 189.]. Города и их районы включаются в программу в случае соответствия определенным квалификационным критериям: уровень благосостояния местного населения, уровень безработицы, состояние жилья, размеры района. Для включенных в программу городских районов предоставляется пакет разнообразных льгот: освобождение от налога штата на прибыль предприятий, от налога на недвижимость или снижение его до 50% на 10 лет, предоставление 50% скидки на налогообложение капитала, направляемого на строительство, уменьшение зональных ограничений на виды использования недвижимости, подготовка городом или графством свободных земельных участков для промышленного освоения [Eisinger P.K. The rise of the entrepreneurial State. State and local economic development policy in United States. Wisconsin, 1988; Peterson G.F., Lewis C.W. (eds). Reagan and the cities. Wash., 1986].
18 Ограничимся примером Великобритании, где воздействие на развитие городов рассматривается как проблема партнерства общественного и частного секторов. За общественным сектором закреплены функции приобретения земельных участков, проведения инженерной инфраструктуры, распределения грантов (субсидий) и инициирования строительных работ посредством предоставления налоговых льгот. При таких условиях становятся выгодны частные вложения, которые в противном случае были бы перенаправлены в более преуспевающие и прибыльные отрасли. Так действует программа развития городских районов. Она базируется на взаимоотношениях трех сторон: частная инициатива органы местного самоуправления правительственные органы (министерство окружающей среды). Доля частного сектора в программе постоянно увеличивается, а муниципалитетов уменьшается. Частный капитал привлекается посредством премий (грантов) на развитие и преобразование городов. Роль государства состоит в соблюдении так называемого «рычажного фактора», цель которого в привлечении на 1 фунт стерлингов общественных субсидий не менее 3 фунтов стерлингов частных вложений. При этом правительство берет на себя 75% расходов, а остальные 25% местные органы самоуправления. За 1981 1986 гг. государственные расходы на премии (гранты) составили свыше 35 млн фунтов стерлингов, а частные инвестиции 354 млн фунтов стерлингов. Это дало возможность субсидировать 181 проект, в результате создано примерно 20 тыс. рабочих мест и построено около 4 тыс. жилых единиц [Шаповалов А.А. Проблемы кризиса британских городов и политика консервативного правительства М. Тэтчер // Известия ВГО. 1989. Т. 121, Вып. 1. С. 66 68].
Все более распространенной формой инициирующего градорегулирования становятся предпринимательские зоны. Их статус определен актом от 1980 г. (о местном управлении и планировании). Министр окружающей среды может предложить какому-либо городскому совету подготовить и принять к реализации схему предпринимательской зоны. Представление министра должно получить согласование министерства финансов. При парламентских слушаниях обе палаты имеют право отвергнуть представление [Wade H.W.R. Administrative law. Sixth Edit. Oxford: Clarendon Press, 1988. Р. 188 189.]. После принятия решения о введении предпринимательской зоны коммерческие и промышленные фирмы, расположенные в ней, освобождаются от уплаты налога на собственность и ряда других налогов. Предпринимательские зоны имеют статус зон упрощенной планировки, которые применяются для инициирования строительства в районах, нуждающихся в реконструкции. Эти зоны могут быть подготовлены местной администрацией, разрешение на строительство в них предоставляется сроком на 10 лет (а не 5 лет, как это установлено законом во всех других случаях). Зоны упрощенной планировки имеют меньше ограничений для определенных типов строительства [Urban land markets in the United Kingdom. A report on Government Policies and Programmes and their background, prepared as part of an International Project for the Urban Affairs Division of the OECD. Department of the Environment. Land and Property Division. L., 1988. Р. 46.]. Кроме этого может быть использован механизм так называемого «полного разрешения». В этом случае ответственный планировочный орган разрешает строительство в принципе, оставляя за собой право одобрения только по определенным аспектам. Предпринимательская зона обычно вводится на 10 лет, по истечении которых приостанавливается выдача разрешений на строительство, за исключением объектов, где строительство уже начато [Basic planning law practice. L., 1988. Р. 12 16].
19 Существует (и иногда происходит в действительности) опасность перерождения «пакета прав» в «точку» целевого назначения, когда (в результате несправедливого зонирования или многочисленных изменений плана зонирования) владельцам начинают предписывать использовать их недвижимость однозначным образом, без права выбора. Тем самым подрывается основополагающий принцип зонирования, ориентирующий на максимально эффективное использование недвижимости в рамках установленных ограничений [Hagman D.G., Juergensmeyer J.C. Urban Planning and Land Development Control Law. Sec. ed. St. Paul, Minn: West Publishing Co, 1986. Р. 47]. Использование «жестких» схем зонирования может поощрять развитие крайних форм социально-пространственной сегрегации городского населения [Dear M., Scott A.J. (eds). Urbanization and urban planning in capitalist society. L., N.Y., 1981. Р. 124.]. Зонирование может стать сильным оружием «социального выталкивания», когда подразделяет территорию на крупные участки и поддерживает их предельно высокую цену, вытесняя средне- и низкооплачиваемые группы из района [Ley D. A social geography of the city. N.Y., 1983. Р. 309.]. Например, в городе Вестчестер (Нью-Йоркский метрополитенский ареал) 90% участков для односемейных домов имеют размер не менее 4 акров, а в одноименном графстве 80% территории разбито на участки размером 1 4 акра. Таким образом, подавляющая часть населения не может позволить себе жить в элитарных графствах [Duncan J.S. A cultural analysis of urban residential landscapes in North America: a case of the anglophiee elite // Agnew J.A., Mercer J., Sopher D.E. (eds). The city in cultural context. L., 1984. Р. 268].
20 Такая ситуация существовала повсеместно до начала XX в., в настоящее время она стала крайне редкой. Характеристику одного из таких случаев можно дать на примере города Хьюстон, США. Это практически единственный крупный город страны, где до сих пор не введено зонирование в качестве местного градостроительного закона. Такое положение имеет свои преимущества и недостатки. Преимущества связаны с тем, что отсутствие жестких ограничений на использование земли стало ощутимым импульсом в строительном и экономическом развитии города. Недостатки связаны с заметным отставанием сферы социального обслуживания средне- и низкооплачиваемых слоев населения. По мнению самих американских исследователей, пример Хьюстона наглядно демонстрирует, что неограниченное развитие капиталистического типа противоречит стремлению к высококачественной жизни в современном городе [Feagin J.R. Free enterprise city: Houston in political and economic perspective. L., N.Y., 1988. Р. 237].Отсутствие зональных ограничений сделало город привлекательным для сооружения многочисленных промышленных и деловых объектов. После окончания Второй мировой войны в Хьюстоне построено больше крупных объектов, чем во многих других городах США. Суммарная площадь офисов увеличилась с 6,9 млн кв. футов в 1949 г. до 163,5 млн кв. футов в 1986 г.
Наряду с повышенной экономической активностью в Хьюстоне заметны следы социальной напряженности. Вот некоторые факты. Метрополитенский район Хьюстона является одним из самых неблагополучных по уровню онкологических заболеваний в стране: 47 смертей на 100 тыс. населения ежегодно против 22 смертей по общенациональному показателю. На начало 1980-х годов Хьюстон был наиболее опасным городом по уровню смертности от дорожно-транспортных происшествий: 23 смерти на 100 тыс. жителей в год выше, чем в Детройте (12,7), Нью-Йорке (9) и Филадельфии (7,5). В 1979 г. на пике развития Хьюстона почти 200 тыс. его жителей (13% населения) находились ниже национального уровня бедности. Являясь четвертым городом США по численности населения, Хьюстон в 1987 г. занял только 15-е место по количеству социального жилья. В 1987 г. больше 13 000 семей стояли в очереди на получение всех типов общественно субсидируемого жилья. В 1977 г. Хьюстон находился на 140 месте среди американских городов по площади парковых территорий на одного жителя 4,9 акра на 1000 жителей. Сопоставимые с ним города Феникс и Даллас имеют 34 и 27 акров на 1000 жителей соответственно. Хьюстон имеет меньшее число муниципальных служащих. Суммы, выделяемые на планировочные работы в Хьюстоне в расчете на одного жителя меньше, чем в Далласе и Остине соответственно в 5 и 9 раз [Feagin J.R. Free enterprise city: Houston in political and economic perspective. L., N.Y., 1988. Р. 156 263].
RSS
Реклама
Предлагаемая статья (2) содержит три части:
