Основы системного подхода к решению задач развития территории
В соответствии с требованиями системного подхода развитие территории должно рассматриваться в свете представлений:
об объекте территориального планирования как о целостном территориальном комплексе, развитие всех подсистем которого взаимосвязано;
о месте объекта в системе внешних связей, определяемых ее физико-географическим, экономико-географическим и геополитическим положением в мире, Евразии, России, регионе для субъектов РФ и их частей; в городском округе или муниципальном районе для муниципальных образований; в муниципальном образовании или поселении для земельных участков;
о внешних связях транспортных и инженерных систем объекта, его производственной и социальной инфраструктур и т. д. на всех уровнях;
о системе внутренних связей объекта по вертикали: между основными целостными территориальными единицами, проявляемыми материально как подсистемы инфраструктур, районирования (на всех уровнях) и расселения (для субъектов РФ, городских округов или муниципальных районов и их частей);
о системе внутренних связей объекта по горизонтали: между ее функциональными подсистемами, проявляемыми материально как распределение территории по видам использования на всех уровнях;
о процессе развития территории объекта в ретроспективе и тенденций изменений характера этого процесса в перспективе на всех уровнях.
Основы программно-целевого подхода к решению задач развития территории
В соответствии с требованиями программно-целевого подхода развитие территории субъекта РФ и его пространственная организация рассматриваются в свете представлений:
о целях, которые должны быть достигнуты реализацией положений территориального планирования;
о средствах (финансовых, кадровых, материальных, технических), которые должны быть выделены на достижение поставленных целей;
о задачах, решение которых должно обеспечить достижение поставленных целей;
о последовательности, участниках и этапах решения этих задач.
Требованиям программно-целевого подхода должна отвечать планировочная организация территории, которая необходима для ее эффективного развития и базируется на долгосрочных стратегических решениях, учитывающих интересы разных поколений. Эти решения принимаются и реализуются с целью создания градостроительными средствами предпосылок:
устойчивого состояния сети населенных мест и инфраструктур (необходимого для стимулирования экономического и социального развития) на уровне субъектов РФ и их частей, городских округов или муниципальных районов, системы городского центра, его подцентров и городских магистралей в городах и иных поселениях;
сбалансированного использования территории различными видами деятельности (во избежание чрезвычайных ситуаций из-за несогласованности использования территории);
соблюдения баланса связанных с использованием территории интересов землепользователей, владельцев недвижимости; муниципальных образований, субъектов РФ и России.
В настоящее время эти предпосылки с учетом конкретной социально-политической ситуации в стране и в рассматриваемой перспективе могут быть созданы на основе:
рациональной пространственной организации использования природных, демографических, экономических и социальных условий и ресурсов;
рационального пространственного распределения мер по сохранению окружающей среды с учетом последствий воздействия антропогенной деятельности и ее интенсивности.
Методологические основы процесса разработки документов территориального планирования
Процесс разработки документов территориального планирования может быть разбит на четыре этапа. Характер задач, решаемых на каждом этапе, и взаимосвязь между процедурами (по их основным блокам) представлены на схемах 1 и 2.
Схема 1. Основы технологии разработки документа территориального планирования
Необходимые состав и последовательность процедур разработки документов (при соблюдении принципов комплексности представления об объекте и согласованности развития его подсистем) обеспечиваются взаимоувязанным рассмотрением состояния и процесса развития объекта и его подсистем с указанных выше методологических позиций, на каждом из этапов работы. При разработке каждой из схем процедуры определяются:
установленными целями;
обеспеченностью методическими разработками, технологиями, материальными, кадровыми, информационными и программно-техническими ресурсами;
технологиями реализации.
Представление о модели пространственной организации территории
Общие требования к структуре информационной основы документов по планированию развития территории. Планирование развития территории («территориальное планирование» в соответствии с Градостроительным кодексом РФ) практически и теоретически неосуществимо без серьезной информационной основы. Методологически планирование развития территории должно опираться на научно обоснованное представление о ее пространственной организации. Это представление должно быть заложено в структуру информационной основы такого планирования.
Схема 2. Структурные блоки документов территориального планирования
Используемые понятия. Модель пространственной организации территории региона или города ее графическое изображение в виде системы планировочных центров и осей, районов и зон. С середины XX в. такое моделирование применяется автором и в районной планировке. В 1970-е годы автор предложил формализованное описание пространственной структуры региона. Опираясь на формализованное описание и сложившуюся профессиональную практику можно, принять следующие определения.
Планировочная структура модель пространственной организации территории, представляющая ее в виде системы планировочных центров и осей, районов и зон.
Планировочный каркас система планировочных центров и осей, представляющих собой структурообразующую основу пространственной организации территории (точечных и линейных компонентов ее картографического представления).
Планировочные центры (узлы) места сосредоточения людских и материальных ресурсов, определяющих развитость и место территории в системе внешних связей.
Планировочные оси (коммуникации) коридоры коммуникаций, реализующих внешние связи планировочных центров.
Планировочные районы обладающие некоторой степенью автономности части территории, тяготеющие к планировочным центрам, имеющим внешние связи (соответственно, планировочное районирование распределение территории по признаку ее тяготения к планировочным центрам).
Планировочные зоны территории, однородные по какому-либо признаку связи (соответственно планировочное зонирование распределение территории по признаку однородности каких-либо ее характеристик или их сочетаний).
Адекватность модели. Важнейшим критерием качества модели является ее адекватность реалиям, способность объективно отражать их.
Планировочная структура как образ пространственной организации территории имеет многовековую историю. Практически она использовалась в картах мира и стран, планах городов и земель. Адекватность приведенных изображений проверялась многовековой практикой человечества. Определялась планировочная структура степенью точности изображения в принятом масштабе.
Современные технологии позволяют достичь точности, вполне достаточной для решения градостроительных задач любого территориального уровня. А современная наука высокий уровень познания объективных закономерностей развития территории, взаимосвязей происходящих на ней процессов. Накоплен большой опыт математического моделирования отдельных подсистем планировочной структуры. Появились технические и технологические предпосылки математического моделирования ее как целостной системы.
Планировочный (пространственный) каркас. Особое значение для планирования развития территории имеет представление об опорном каркасе ее пространственной организации (планировочном каркасе) в виде сети узловых и линейных компонентов.
Узловые компоненты опорного каркаса территории (центральные места) это места сосредоточения:
демографических, трудовых, интеллектуальных и материальных ресурсов;
социально-культурных, бытовых, рекреационных, кредитно-финансовых и иных объектов сферы обслуживания;
хозяйственных объектов (в частности, объектов производственной инфраструктуры, которые имеют особое значение для перехода на прогрессивные технологии промышленного производства, освоения минерально-сырьевых ресурсов, ведения сельского и лесного хозяйства);
узлов транспортных и других инженерных коммуникаций.
Система центральных мест играет определяющую роль в социальном и экономическом развитии территории.
Линейные компоненты опорного каркаса территории это транспортные и иные инженерные межселенные коммуникации (нефтепроводы и газопроводы высокого давления, магистральные водоводы, высоковольтные электросети и др.) или участки улично-дорожной сети и коммуникаций в поселениях, связывающие центральные места в пределах данной территории между собой и с центральными местами других территорий.
Система сетевых составляющих инженерной инфрастуктуры определяет внешние связи объекта и внутренние связи на его территории, оказывает огромное влияние на развитие системы центральных мест и прилегающих территорий.
Обеспечение согласованного развития компонентов опорного каркаса базовое условие эффективного использования и устойчивого развития территории страны, региона, города, иного поселения. Более того, опорный каркас является основой их территориальной целостности. Опыт тысячелетий существования человеческого общества свидетельствует, что главной задачей органов власти всегда было формирование и поддержание развития опорных центров и основных коммуникаций, главной задачей завоевателей захватить или разрушить основные компоненты опорного каркаса.
Основной характеристикой любого государства, региона, города, иного поселения для его граждан всегда был и остается их опорный каркас. Для региона это города, опорные центры и связывающие их между собой и с внешним миром коммуникации, для города система его площадей и улиц. Именно опорный каркас в первую очередь является основой генеральных планов городов. Например, известно, что Москва имеет радиально-кольцевую структуру, а основа опорного каркаса Санкт-Петербурга три луча.
Для региона развитие каркаса пространственной организации территории имеет особое значение при решении задач эффективного использования демографического и интеллектуального потенциала, совершенствования территориальной структуры промышленного производства, освоения ресурсов минерального и энергетического сырья, ведения сельского и лесного хозяйства или рекреационного использования прилегающих к поселениям территорий.
Для города или иного поселения развитие каркаса пространственной организации территории имеет особое значение при решении задач развития внешних и совершенствования системы внутренних транспортных связей, наиболее эффективного использования демографического и интеллектуального потенциала, обновления основных фондов.
Планировочные центры. Планировочными центрами (узлами) на федеральном уровне в России являются городские агломерации, города и поселения с особо значимыми объектами федерального значения или являющиеся центрами субъектов РФ.
Планировочными центрами (узлами) на уровне субъекта Российской Федерации являются все города и иные поселения с объектами федерального и регионального значения или являющиеся центрами городских округов и муниципальных районов.
Планировочными центрами (узлами) на уровне городских округов и муниципальных районов являются все города и иные поселения с объектами федерального, регионального и особого муниципального значения или являющиеся центрами муниципальных образований в их составе.
Планировочными центрами (узлами) на уровне поселений являются площади с административными, общественными и деловыми центрами.
Основные виды характеристик планировочных центров:
1. По месту в системе внешних связей:
специфика центра, связанная с его местоположением и характером внешних связей; характером обустройства его территории и развитостью инфраструктур; природными особенностями условий его развития; исторически сложившейся специализацией, особенностями историко-культурной среды и преемственностью традиций; ролью в системе расселения, численностью и структурой населения (на региональном уровне);
характеристики внешних связей (по основным видам);
характеристики коммуникаций, по которым осуществляются внешние связи (по основным видам).
2. Как источников предоставления и мест потребления ресурсов (по основным видам):
характеристики ресурсов, предо-ставляемых их источниками;
характеристики ресурсов, используемых их потребителями;
характеристики возможности предоставления ресурсов их источниками;
характеристики потребности в ресурсах их потребителей.
3. Как источников и мест восприятия воздействия на окружающую среду (по основным видам и характеру воздействия):
основные характеристики воздействия, оказываемого на окружающую среду их источниками;
основные характеристики воздействий, воспринимаемых их реципиентами.
4. По проблемам развития планировочных центров (по основным видам). Значимость и условия решения проблем.
5. Как узлов внешних связей:
основные виды внешних связей, их интенсивность, основные виды коммуникаций, используемых для осуществления этих связей;
пропускная способность коммуникаций, используемых для осуществления связей и интенсивность транспортных потоков (по основным видам);
сравнительные характеристики коммуникаций, используемых для осуществления внешних связей (по основным видам).
6. Как источников предоставления и мест потребления ресурсов:
примерный перечень основных видов предоставляемых и потребляемых ресурсов с их характеристиками.
характеристики предоставляемых ресурсов (по основным видам);
характеристики потребляемых ресурсов (по основным видам);
характеристики возможности предоставления ресурсов;
характеристики потребности в ресурсах (по основным видам);
перечень основных видов природных ресурсов с их характеристиками;
перечень основных видов объектов, являющихся источниками ресурсов, предоставляемых транспортной, инженерной, производственной и социальной инфраструктурами, с их характеристиками.
7. Как источников и мест восприятия воздействий на окружающую среду:
перечень основных видов источников неблагоприятных воздействий на окружающую среду с характеристиками оказываемых на нее воздействий (для каждого источника, по основным видам);
перечень основных видов реципиентов неблагоприятных воздействий (территорий, ресурсов, зон) с характеристиками оказываемых воздействий (для каждого реципиента, по основным видам);
перечень основных видов объектов (зон), подлежащих защите от неблагоприятных внешних воздействий с показателями нормативных ограничений воздействий по их основным видам.
Планировочные оси. Планировочными осями (коммуникациями) федерального уровня в России являются межселенные коммуникации федерального значения (транзитные и связывающие планировочные центры субъектов Российской Федерации).
Планировочными осями (коммуникациями) регионального уровня в России являются межселенные коммуникации федерального и регионального значения (транзитные и связывающие планировочные центры городских округов и муниципальных районов).
Планировочными осями (коммуникациями) уровня городских округов и муниципальных районов являются межселенные коммуникации федерального, регионального и особого муниципального значения (транзитные и связывающие планировочные центры муниципальных образований).
Планировочными осями (коммуникациями) уровня поселений являются транзитные улицы и дороги, связывающие площади с административными, общественными и деловыми центрами, местами приложения труда и объектами массового пользования услугами.
Основные виды характеристик планировочных осей:
1. Как участков коммуникаций, осуществляющих внешние связи:
характеристики интенсивности транспортных потоков (по основным видам);
характеристики пропускной способности основных участков коммуникаций (по основным видам).
2. Как источников предоставления и потребления ресурсов:
характеристики потребляемых ресурсов (по основным видам);
характеристики потребности в ресурсах (по основным видам);
характеристики возможности предоставления ресурсов (по основным видам).
3. Как источников и мест восприятия воздействий на окружающую среду (по основным видам неблагоприятных воздействий участков коммуникаций на окружающую среду):
основные виды объектов (узлов и участков коммуникаций), оказывающих неблагоприятные воздействия на окружающую среду с характеристиками их воздействий на здоровье людей и экологическую ситуацию (по основным видам);
основные виды объектов (территорий, ресурсов, зон), воспринимающих неблагоприятные воздействия участков коммуникаций на окружающую среду с характеристиками воздействий на здоровье людей и экологическую ситуацию (по основным видам), оказываемых узлами и участками коммуникаций;
основные виды объектов (зон), подлежащих защите от неблагоприятных воздействий узлов и участков коммуникаций.
Планировочные районы. Планировочными районами федерального уровня в России являются федеральные округа и субъекты Российской Федерации (образование федеральных округов необходимо, поскольку в реальных условиях многие центры субъектов Российской Федерации практически не могут реализовать предоставляемые им законодательно права и полноценно осуществлять соответствующие административные, социально-культурные и иные функции).
Планировочными районами уровня субъекта Российской Федерации являются региональные округа, образующие их городские округа и муниципальные районы (образование региональных округов необходимо, поскольку в реальных условиях большей части территории России центры городских округов и муниципальных районов не могут реализовать предоставляемые им законодательно права и полноценно осуществлять соответствующие административные, социально-культурные и иные функции).
Планировочными районами уровня городских округов и муниципальных районов являются муниципальные образования.
Основные виды характеристик планировочных районов:
1. Характеристики поселений планировочного района:
характеристики поселений планировочного района по численности и структуре населения;
характеристики поселений планировочного района (по преобладающим функциям, реализуемым в них);
характеристики сельских поселений как узлов внешних связей, источников предоставления и мест потребления ресурсов, источников и реципиентов воздействий на окружающую среду (аналогичны характеристикам городов, планировочных центров).
2. Структура территории планировочного района:
по характеру и интенсивности ее хозяйственного освоения;
по типам природной среды.
Характеристики межселенных территорий как источников предоставления и мест потребления ресурсов, источников и реципиентов воздействий на окружающую среду аналогичны характеристикам планировочных центров.
3. Структура земель планировочного района по категориям.
Планировочные зоны. Планировочными зонами являются территории с однородными характеристиками:
видов использования (функциональные зоны);
типов среды жизнедеятельности человека по совокупности качеств характеризующих ее (средообразующие зоны);
обеспеченности внешними ресурсами реализуемых в них функций (ресурсопотребительские зоны);
подверженности среды жизнедеятельности в них внешним воздействиям (реципиентные зоны);
правовых ограничений изменений состояния, использования, обеспеченности внешними ресурсами и защиты от неблагоприятных воздействий (регламентационные зоны).
Основные виды характеристик планировочных зон:
1. Функциональные зоны (зоны различных видов или сочетаний видов реализуемых в их пределах функций видов использования территории): основные виды и характеристики функционального использования территории (по видам зон).
2. Средообразующие зоны (зоны, образующие различные типы окружающей среды): основные виды средообразующих зон и характеристики основных видов составляющих среды.
3. Ресурсопотребительские зоны (зоны потребления поступающих извне ресурсов): основные виды и характеристики (по видам предоставляемых ресурсов).
4. Реципиентные зоны (зоны восприятия внешних воздействий): основные виды, зоны неблагоприятных воздействий (по видам), характеристики зон неблагоприятных воздействий (по видам), зоны мер защиты от неблагоприятных воздействий, особо нуждающихся в ней объектов и территорий, характеристики воздействий воспринимаемых в зонах реципиентах воздействий.
5. Регламентационные зоны (зоны действия имеющих юридическую силу градостроительных ограничений или регламентов, «градостроительные зоны» по Градостроительному кодексу РФ): основные виды регламентационных зон и градостроительных ограничений (регламентов) в каждом из видов регламентационных зон.
Анализ и комплексная оценка условий развития территории
Разработка документов территориального планирования начинается с формирования системы необходимой исходной информации, анализа и комплексной оценки условий развития территории. Анализируются внешние и внутренние условия по каждому из факторов, способных оказать стимулирующее или ограничивающее влияние на ее развитие. При этом учитываются и прогнозируемые тенденции изменения сложившейся ситуации. На основании результатов анализа по совокупности факторов, влияющих на реализацию потребностей в функциональном использовании территории, по каждому из его направлений проводится сводная оценка условий использования и ресурсов территории. Материалы этой оценки могут быть использованы многократно в течение длительного срока.
Результаты комплексной оценки территории должны способствовать наиболее эффективному удовлетворению требований различных видов использования территории и применяться в качестве объективной основы мер экономического регулирования пользования ее частями. С этим связаны основные условия ее корректности привязка к функциям, для удовлетворения потребностей которых она оценивается, и к административно-правовым мерам регулирования по их видам.
Имеется несколько методик, опыт практического использования которых известен. Наиболее часто используемые основаны:
на сведении градуированных внутри каждого из факторов и взвешенных на основе учета значимости каждого из них характеристик;
на расчете затрат, необходимых для приведения территории в состояние соответствующее потребностям планируемым к реализации функций.
Эти методики имеют свои достоинства, однако очень трудоемки, недостаточно надежны, а обоснованность их результатов практически плохо доступна объяснению для непрофессионального потребителя.
В то же время корректность методик комплексной оценки территории исключительно важна, поскольку ее результаты могут быть положены в основу принятия согласованных мер административно-правового и экономического регулирования использования территории (сейчас, как правило, эти меры плохо согласованны или несогласованны). Такая оценка для органов государственной власти и местного самоуправления может стать основой дифференциации ценности подведомственной территории для экономического регулирования градостроительной деятельности и определения характера пользования недвижимостью. Поскольку подобная оценка касается, как правило, территории городов, установленную на ее основе ценность принято называть градостроительной.
Результаты комплексной оценки территории могут и должны быть положены в основу:
оценки ее инвестиционной привлекательности;
выявления характера, мест распределения и сосредоточения проблемных ситуаций.
В настоящее время наиболее корректной представляется методика, дифференцирующая ценность территории с помощью подходов, используемых при определении «потребительской корзины». В этом случае критерии оценки наиболее наглядны, прозрачны и доступны пониманию не только профессионала.
Форма характеристик, используемых при такой методике:
1. Распределение потребительской ценности территории в функциональных зонах объекта территориального планирования:
наименования зон и подзон по характеру (видам и подвидам) использования территории;
наименования основных факторов, определяющих условия использования территории в них;
виды характеристик условий использования территории (по каждому из факторов);
градации характеристик условий использования территории (по каждому из видов).
2. Комплексная оценка условий развития компонентов планировочного каркаса объекта территориального планирования:
наименования основных объектов оценки (центров, участков планировочных осей);
наименования основных факторов, определяющих условия развития объектов оценки;
виды характеристик, условий развития объектов оценки (по каждому из факторов оценки);
градации характеристик, условий развития объектов оценки (по каждому из видов).
Места распределения и сосредоточения проблемных ситуаций
Поскольку в развитии территории все взаимосвязано, взаимосвязаны и характер, места распределения, и сосредоточения проблемных ситуаций. Градостроительные проблемы сводятся к проблемам, связанным с противоречиями:
между требованиями планируемых к реализации функций к условиям использования территории и возможностями территории удовлетворять им;
между требованиями двух или нескольких планируемых к реализации функций к одной и той же территории.
Для принятия градостроительных решений, помимо результатов комплексной оценки территории, необходимы и результаты соответствующего анализа.
Ниже приведены примеры форм характеристик, используемых при таком анализе:
1. Распределение проблем использования территории по видам и остроте в зонах их распространения:
наименования зон и подзон распространения проблемных ситуаций;
наименования основных видов и подвидов функций, планируемых к реализации в этих зонах и подзонах;
наименования основных видов и подвидов требований функций к условиям использования территории в этих зонах и подзонах;
характеристики условий (возможностей) использования территории в этих зонах и подзонах;
характеристики расхождений между требованиями видов и подвидов функций и условиями и возможностями использования территории в этих зонах и подзонах.
2. Распределение проблем развития территории по их видам и остроте (по компонентам планировочного каркаса):
наименования основных объектов (центров, участков планировочных осей);
наименования основных видов и подвидов требований к условиям развития объектов;
характеристики условий (возможностей) развития объектов (по каждому из видов и подвидов требований);
характеристики расхождений между требованиями к условиям и условиями развития объектов (по каждому из видов и подвидов требований).
Методологические основы информационного обеспечения разработки документов территориального планирования и реализации принятых в них градостроительных решений
Одной из важнейших задач разработки документов территориального планирования становится формирование систем информационного обеспечения градостроительной деятельности, необходимых в первую очередь для повышения эффективности управленческой деятельности по регулированию развития территории. Описание методологических основ их формирования предмет отдельной статьи. Здесь рассмотрены требования к структуре базы данных, необходимых для подготовки и принятия управленческих решений по регулированию развития территории. Ниже приведены формы верхнего уровня структуры базы данных: атрибутивной информации, формируемой в привязке к графической (картам и планам базе пространственных данных, табл. 1, 2) и вне непосредственной связи с графической информацией (табл. 3, 4).
Заключение
Проблемы регулирования развития территории всегда будут представлять интерес не только для профессионалов градостроителей, но и для тех представителей органов государственной власти и местного самоуправления, которые нацелены на повышение эффективности управленческой деятельности. Формирование подходов к их решению обеспечивается разработкой: научно обоснованных представлений о пространственной организации территории; методологии, методик и технологий комплексного территориального планирования; технологий комплексной оценки территории и организации информационного обеспечения градостроительной деятельности.
После появления нового Градостроительного кодекса РФ, грешащего непрофессионализмом по ряду принципиальных позиций, в условиях быстрого роста потребности в разработке документов комплексного территориального планирования, решение задач формирования профессиональной научной основы их разработки стало особо актуальным. За последние годы накоплен определенный опыт решения таких задач в новых условиях. Данная статья дает самое общее представление о некоторых его аспектах.
RSS
Реклама
