Предлагаемая статья (2) содержит три части:
правовое градорегулирование в России: противоборство взаимоисключающих друг друга систем;
законодательство о градорегулировании за рубежом;
развитие законодательства о градорегулировании в России.
Развитие законодательства о градорегулировании в России
В части первой настоящей статьи были указаны минимальные условия, одновременное присутствие которых необходимо для возникновения правового градорегулирования как особого юридического института и возможности его применения на практике. Напомним эти условия, заключающиеся в наличии:
рыночных отношений, рынка недвижимости;
базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и
утверждают принципы градостроительного зонирования установления ограничений использования недвижимости посредством зонального подхода к определению градостроительных регламентов;
документов градостроительного зонирования правил землепользования и застройки.
Следует обратить внимание на то, что номинальное наличие базовых законодательных актов о градостроительной деятельности не является автоматическим свидетельством существования института правового градорегулирования или условий для его возникновения. Для возникновения института градорегулирования помимо законов нужны действия по созданию документов градостроительного зонирования. При их отсутствии правовое градорегулирование замещается суррогатными квазиправовыми институтами, эрзац-схемами. Это наглядно видно из приведенной ниже таблицы, где зафиксированы этапы развития законодательства о градостроительной деятельности в России.
Далее рассмотрим этапы развития законодательства о градорегулировании в России.
Таблица 1. Характеристика этапов развития законодательства о градостроительной деятельности в России
Первый этап: середина XIX в. 1917 г.(3)
Восстанавливая правовое градорегулирование в современной России, чрезвычайно важно учитывать исторический контекст, на фоне которого осуществляются эти преобразования. Суть происходящего можно определить как восстановление прерванной введением социалистической системы деятельности правовых институтов регулирования частной собственности на землю и неотъемлемой части этого права права улучшения земельного участка, в том числе путем строительства. Правовое градорегулирование необходимо при наличии института частной собственности на недвижимость и противопоказано тем системам, при которых имеет место обобществление основных ресурсов.
В дореволюционной России существовало законодательство, регулирующее земельно-имущественные отношения на государственном и местном уровнях, которое определяло взаимодействие между собственниками земли, местными органами власти и государством. И, хотя для царской России были характерны колебания от жесткого централизованного управления до децентрализованного регулирования и широкой поддержки частновладельческих интересов, истинный «водораздел» двух систем градорегулирования связан с отменой частной собственности на землю после революции 1917 г.
Любое правовое государство, в котором существует право частной собственности на землю, имеет и правовые нормы, ограничивающие частное право в интересах общества. В законодательстве дореволюционной России также существовали нормы, ограничивающие интересы собственников на использование земельных участков.
Исторически в России основу возникновения, учета и регистрации права собственности на землю составляло межевое законодательство, которое со временем было дополнено строительным законодательством.
Упорядочиванием земельных владений (межеванием), определением их границ, выделением государственных (казенных) и частных земель, ведением кадастровых книг впервые занялись в XVI в.
В 1714 г. по отношению к земле было введено понятие «недвижимое имущество» в определение «недвижимое имение» включили земли, находившиеся в бессрочном (вотчина) и срочном (поместье) владении.
В 1765 г. Екатерина II создала Комиссию о генеральном межевании и издала манифест, который призывал всех владельцев засвидетельствовать границы своих владений на момент выхода манифеста, не захватывать новые земли и ждать прихода межевщиков. Начинать межевание предписывалось с городов и городских земель и дальше двигаться от отмежеванных участков. За начальный пункт принималось общеизвестное капитальное здание, например, угол каменной церкви.
О масштабах межевания в России дают представление данные архива Межевой канцелярии (в настоящее время Межевой архив составная часть Российского государственного архива древних актов). Архив Межевой канцелярии, упраздненной в 1918 г., являлся собранием документов, фиксировавших состояние помещичьего землевладения в Российской империи на протяжении полутора столетий. Главной функцией его было документальное обеспечение права частной собственности на землю как основы существования в России государственного строя.
Дореволюционное строительное законодательство окончательно сформировалось в период действия Устава строительного, кодифицированного как свод узаконений по строительной части в 30-х годах XIX в. и действовавшего до 1917 г. Законодательство этого периода устанавливало ограничения частновладельческих интересов при использовании земли для строительства в городах. Использование улиц, площадей и иных мест общего пользования регулировалось нормами публичного права, а частных владений нормами соседского (частного) права. Любое поселение, как это трактовалось в Уставе строительном, могло возникнуть только в результате распланировки территории, а «города строились не иначе, как по планам, в установленном порядке утверждаемым».
Все постройки в городе возводились в соответствии с городским планом, а все «изменения» в плане трактовались и регламентировались Уставом строительным, а позднее, в период городовых реформ конца XIX в., также обязательными постановлениями городских дум для городов, принявших Городовое положение. «Собственник имеет право полного и исключительного господства над поверхностью своего участка в пределах его границ, вверх, над определенным пространством воздуха, и вниз, над недрами земли» на основе такого определения строились правовые отношения между частными собственниками (соседское право), между частными собственниками и обществом (публичное право).
Соседское право определяло отношения между собственниками смежных земельных участков и городских зданий при условии, что «собственность признается полным и исключительным господством». Соседское право определяло границы прав собственника, кончавшиеся там, где начинались права другого собственника, совместное обладание объектами на границах смежных владений и др. Правила оговаривали, где можно поставить дом относительно межи, могут ли окна смотреть во двор соседа и т. п.
Дополнительные ограничения на частный участок накладывали сервитуты. Наиболее типичными городскими сервитутами были права возводить строения, выдававшиеся над чужим участком; строить выше соседского здания(4); пристраивать здание к стене соседского дома; укреплять в соседском доме бревна; устраивать сток; право на свет и вид; право прохода или проезда через чужой участок. Содержание сервитута в каждом случае подробно устанавливалось по частному договору (с внесением в вотчинную книгу), по завещанию или по судебному решению. Соглашения между соседями детально оговаривались и нотариально заверялись. Все исключительные случаи оформлялись юридически или разрешались через суд.
Права частных владельцев строить на своей земле были ограничены и в связи с общественными интересами. Их регулировал Строительный устав и защищали органы власти (строительная полиция). Исходя из «исключительного господства собственности» («право собственности, слагающееся из права владения, пользования и распоряжения, заключается в полном господстве данного лица над принадлежащей ему вещью»), органы власти (строительная полиция) не могли вторгаться в частные владения. Однако собственник был обязан соблюдать узаконенные регламентации. Споры разрешались в суде.
При утверждении планов и фасадов частных построек обязательно проверялось соответствие городскому плану. Составляла его городская дума, а затем он «высочайше» утверждался. Городские планы (обязательные для всех городов) охватывали только земли городской застройки, а планы генерального межевания земли, отведенные городу в пределах городской черты. В Строительном уставе подробно оговаривалось, что считалось его нарушением.
План включал спроектированную на многие годы вперед сеть улиц и кварталов и выдавался городу «для введения в распланирование улиц, площадей и других общих мест пользования», для придания им «более совершенного устройства».
Не требовали пересмотра плана отводы или аренды участков под временные сооружения, проложение труб, установка осветительных столбов, озеленение, расширение границ каменной застройки. На частных территориях разрешались мелкие «исправления» и т. п.
Однако план требовалось утверждать заново, если возникала необходимость застроить свободные территории (сады, парки), возвести иное казенное строение вместо запланированного, изменить названия улиц, превратить частную усадьбу в место общественного пользования, возвести деревянные постройки в кварталах, где это не разрешено, существенно перестроить частные владения и пр.
Если через частное владение по плану должна была пройти улица, эту территорию город выкупал, в крайнем случае, она отчуждалась через суд.
Второй этап: 1917 1992 гг.
Это период социалистического этапа отечественной истории. 1992 г. год принятия Закона Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации». Практически все, что было наработано в России более чем за 400 лет проведения земельных и городских реформ, ликвидировали декреты «О земле» (1917) и «Об отмене права частной собственности в городах» (1918).
С целью «укрепления правового положения застройщиков» декретом ВЦИК и СНК был введен институт права застройки (1922), в соответствии с которым городские земельные участки предоставлялись застройщикам по договору права застройки на срок до 20 лет для деревянных строений и до 49 лет для каменных строений. Это означало фактический возврат на короткий период системы частного (но срочного) землепользования, предполагавшего право залога, продажи, дарения и иных операций с землей, принадлежащей застройщикам на «праве застройки». Однако право бессрочного пользования постепенно вытесняет право застройки. Постановление ВЦИК и СНК «О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования» (1932) безоговорочно утвердило главенствующую роль «бессрочного пользования». Срочное землепользование было сохранено лишь для земельных участков, отводимых для индивидуального жилищного строительства.
На следующем этапе положение резко меняется. Воздействие государства на планировку и застройку городов усиливается. Ведущими и определяющими для городского землепользования становятся акты, регулирующие планировку и застройку городов. Переход ко второму периоду связан с постановлением Пленума ЦК ВКП(б) от 15 июня 1931 г. «О московском городском хозяйстве и развитии городского хозяйства СССР». Именно это постановление знаменовало собой начало нового периода в истории советского городского землепользования и на длительное время стало программой социалистического переустройства старых и строительства новых городов. Этот период характерен тем, что внедрялось планомерное использование городских земель по целевому назначению. Организация планомерного использования нашла свое отражение в проектах планировки и застройки городов, утверждаемых государственными органами. Через институт планировки населенных мест, отвод, изъятие и другие действия по управлению землей государство стало реализовывать принадлежащее ему полномочие по распоряжению городским земельным фондом.
Для третьего периода советского градостроительства характерно распространение управления землями за пределы городских территорий посредством разработки градостроительной документации районного и областного уровней схем и проектов районной планировки. Высшей в иерархии градостроительной документации является генеральная схема расселения и размещения производительных сил на территории страны. В этот период окончательно сформировались государственные строительные нормы и правила (СНиП), действовавшие на территории всей страны и являвшиеся основанием для создания индустриально-строительного комплекса, базирующегося на глобальной системе типового проектирования.
Таким образом, собственником городской земли, заказчиком, проектировщиком, подрядчиком было одно и то же лицо государство. Горожане были лишь потребителями распределяемой градостроительной продукции, не имевшими права влиять на ее реализацию. Ввиду отсутствия частных лиц в градостроительной деятельности не было необходимости в законе, который бы эту деятельность регулировал на федеральном и местном уровнях.
На втором этапе не было ни одного из трех минимально необходимых условий для формирования правовой системы градорегулирования. С отрицанием прав частной собственности на недвижимость отрицалась и необходимость общения публичной власти с частными лицами посредством законов. Вместо этого была введена административная технология «приказ выполнение». Целевые установки системы социалистического градостроительства были прямо противоположны тем, которые утверждаются в системе правового градорегулирования(5).
Третий этап: 1992 1998 гг.
Это период действия Закона Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (№ 3295 I от 14 июля 1992 г.) вплоть до принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации № 73-ФЗ от 7 мая 1998 г.
Особенности закона в значительной мере определили характеристики рассматриваемого этапа, которые сводятся к следующим основным положениям.
1. Главная особенность указанного закона состояла в том, что это был первый за многие десятилетия закон о градостроительной деятельности в России. В социалистический период истории страны, когда земля была изъята из гражданского оборота, не было необходимости в каком-либо законе о градостроительной деятельности. Процесс градостроительства начинался и заканчивался в рамках государственных структур. С правовой точки зрения градостроительство было ничем иным, как отношениями между публичными юридическими лицами. А поскольку такие отношения не требовали вмешательства закона, уровень правового регулирования не поднимался выше ведомственных нормативных актов административного характера.
2. Указанный закон провозгласил приоритетную цель установления основ федеральной градостроительной политики. При этом в законе отсутствовало четкое указание области и предмета его регулирования. В условиях начинавшегося в то время перехода к рыночным отношениям, смены приоритетов в расстановке задач государства и резкого сокращения его бюджетных возможностей такая целевая установка закона заведомо должна была способствовать тому, чтобы «отодвинуть» его в сторону от реальных процессов и сделать в значительной степени второстепенным, декларативным и малоэффективным. Что и произошло в действительности. Поэтому законодательное решение вопроса о предмете законодательства в градостроительной деятельности и его месте в системе законодательства оказалось отложенным на несколько лет.
3. Закон не утверждал правовых принципов регулирования в условиях рынка недвижимости, но при этом закреплял выраженную позицию на утверждение значимости градостроительной «отрасли» как системы государственного регулирования по принципу «вертикального» соподчинения властей сверху донизу. Например, органам архитектуры и градостроительства предоставлялось право установления административной черты городов при условии, что органы местного самоуправления наделялись только соподчиненным правом согласования этих действий. Особенность рассматриваемого документа состояла в том, что он законодательно закреплял «градостроительную отрасль» как таковую и подчинял этой задаче все иные вопросы, в том числе юридической поддержки методов градорегулирования в условиях рынка недвижимости, которые откладывались «на потом». В силу таких установок закон приобретал промежуточный, временный характер. Иными словами, в рассматриваемом законе не содержались «опережающие» установки на обеспечение базовых условий, при которых система градорегулирования могла бы проявить себя как действенный механизм инициирования и упорядочения процессов реформирования в сфере недвижимости. По причине фактической «индифферентности» к рыночным преобразованиям этот закон автоматически и неизбежно почти сразу после принятия стал второстепенным и малозначащим. Развитие градорегулирующих процессов в этот период все в большей степени стали определять другие федеральные законы вне сферы градостроительного законодательства, прежде всего Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. № 1103 1) и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.
4. Закон «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (1992) в неявном виде, но фактически утвердил исключительное применение принципа «целевого назначения» в ущерб практикуемому в рыночных условиях принципу зонального регулирования назначения недвижимости. Зонирование предстало преимущественно в виде технологических (функциональных) этапов последовательного установления целевого назначения объектов недвижимости как однозначно определенного и единственно возможного вида использования каждого объекта в отдельности.
5. Несмотря на «индифферентность» градостроительного законодательства к требованиям развития рынка недвижимости, на местном уровне велась определенная деятельность по подготовке проектов правил землепользования и застройки, основанных на градостроительном (правовом) зонировании.
6. Формальные юридические основания для градостроительного зонирования в рассматриваемый период времени состояли в следующем.
Во-первых, в ведение органов местного самоуправления входило «регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований», что было закреплено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пп. 9 п. 2 ст. 6 «Предметы ведения местного самоуправления»).
Во-вторых, существовала формальная юридическая возможность использовать зональный принцип установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости. Такая возможность определялась трактовкой понятия «целевое назначения земель», содержащегося в Земельном кодексе РСФСР (1991). В действовавшем Земельном кодексе отсутствовал однозначный ответ на вопрос: что считать целевым назначением конкретного участка весь список разрешенных для соответствующей категории земель объектов или конкретный объект, который на данном участке расположен или запроектирован? Отсутствие в законодательстве однозначного ответа означало возможность и юридическую оправданность первой трактовки, когда целевое назначение конкретного участка определяется всем списком объектов, разрешенных для соответствующей категории земель. Это и было необходимым правовым основанием для разрабатываемых в то время в городах России проектов правил землепользования и застройки, основанных на принципах градостроительного (правового) зонирования (соответствующие разделы правил устанавливали списки разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах). Действовавшее градостроительное законодательство (в отличие от земельного) фактически закрепляло только один разрешенный вид использования конкретного участка, т. е. блокировалась возможность зонального принципа установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости.
В-третьих, существовала возможность использовать не только процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства (в качестве фактически единственного на то время типа процедур), но и иные процедуры, когда земельные участки при наличии установленных правовым зонированием градостроительных регламентов могли формироваться до начала проектирования и строительства и, соответственно, предоставляться до начала указанных действий на долгосрочных правах собственности или долгосрочной аренды. Эта возможность следовала из нормы ст. 28 Земельного кодекса РСФСР: «Предварительное согласование места размещения объекта не производится в случаях строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки ».
7. Деятельность по градостроительному зонированию в рассматриваемый период времени в инициативном порядке проходила в нескольких городах России: Великом Новгороде, Твери, Пушкине, Иркутске. При этом при подготовке правил землепользования и застройки обеспечивалась связь двух базовых компонентов, состоящая в том, что установление градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости должно непосредственным и прямым образом воздействовать на преобразования и упрощение порядка подготовки и предоставления земельных участков для строительства. Впервые правила землепользования и застройки, основанные на принципах зонального установления градостроительных регламентов и содержащие карты градостроительного (правового) зонирования, были приняты и введены в действие с 1 января 1997 г. в Великом Новгороде. Эта деятельность заложила основу для закрепления соответствующих норм в федеральном законодательстве и стала основанием для перехода к новому этапу развития системы градорегулирования.
8. С позиций формирования минимально необходимого набора условий для становления системы правового градорегулирования рассматриваемый этап характеризуется:
наличием установок на формирование рынка недвижимости и принятием первого федерального закона о градорегулировании;
отсутствием законодательных норм о зональном установлении градостроительных регламентов, при этом в федеральных законах не было прямого запрета на применение принципов градостроительного зонирования;
наличием подготовленных в инициативном порядке проектов правил землепользования и застройки, которые повлияли на развитие федерального законодательства в части введения норм о градостроительном (правовом) зонировании.
Четвертый этап: 1998 2001 гг.
Это период действия Градостроительного кодекса Российской Федерации № 73-ФЗ от 7 мая 1998 г. вплоть до принятия Земельного кодекса Российской Федерации № 136-ФЗ от 25 октября 2001 г.
Для развития основанной на градостроительном (правовом) зонировании системы градорегулирования принятие Градостроительного кодекса РФ (1998) было важно в следующих отношениях:
наличие в федеральном законе норм о градостроительном (правовом) зонировании положительно повлияло на распространение правовых методов градорегулирования. В этот период были приняты в качестве нормативных правовых актов органов местного самоуправления правила землепользования и застройки для Казани, Самары, Хабаровска, Уфы. Начались подобные работы в ряде других городов;
в качестве юридической нормы был закреплен базовый принцип зонального регулирования: «Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости» (п. 4 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ). Эта норма до сих пор остается своего рода «лакмусовой бумажкой» для определения факта наличия или отсутствия градостроительного (правового) зонирования;
законодательно было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты разрешенного использования недвижимости исходно содержатся не в градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в местных нормативных правовых актах правилах землепользования и застройки: «градостроительный регламент совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны» (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Это положение снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием регламентов в ситуации, когда многоуровневая градостроительная документация использовалась лишь как технологическое средство определения «целевого назначения» каждого отдельного земельного участка и объекта недвижимости. Другими словами, был разрешен парадокс, когда под «зональной терминологией» скрывался прямо противоположный зональному индивидуальный подход к регламентированию назначения недвижимости, т. е. вменялось в обязанность применение не мнимого, но подлинного зонального подхода.
Рассматриваемый период, как и предшествующий, характеризовался одновременными, но разнонаправленными движениями как в сторону рынка недвижимости, так и от него. Результирующей траекторией было в большей степени «топтание на месте», чем продвижение вперед.
Пятый этап: 2001 2004 гг.
Это период действия Градостроительного кодекса РФ (1998) и Земельного кодекса РФ (2001) вплоть до принятия Градостроительного кодекса РФ № 190-ФЗ от 29 декабря 2004 г.
Существенным событием в развитии системы градорегулирования на принципах градостроительного (правового) зонирования стало принятие в конце 2001 г. нового Земельного кодекса РФ. Это событие было примечательно в следующих отношениях.
Во-первых, Земельный кодекс РФ фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые четырьмя годами ранее появились в Градостроительном кодексе РФ (1998). Тем самым была подчеркнута значимость именно этого компонента градорегулирования, что сказалось на активизации деятельности администраций городов в части работ по введению правового зонирования (например, в Хабаровске, Самаре, Калининграде, Перми, Чебоксарах, Нижнем Новгороде и др.).
Во-вторых, в Земельном кодексе РФ были усилены и детализированы некоторые нормы, относящиеся к правовому зонированию. Это преимущественно касается норм ст. 83 Земельного кодекса РФ:
«границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне»;
«правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков)»;
«для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений»;
«градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования»;
«земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами».
Последняя норма о «несоответствующем использовании», содержащаяся в п. 4 ст. 83 Земельного кодекса РФ (2001), существенно усилила и развила нормы Градостроительного кодекса РФ (1998) в части утверждения юридических предпосылок и механизмов воздействия правового зонирования на преобразования, которые предстоит последовательно и целенаправленно осуществлять в городах России.
В-третьих, в Земельном кодексе РФ (1998) оказались некоторые нормы, которые могли бы иметь негативные последствия для дальнейшего развития событий в сфере градорегулирования. Так, в нем была прописана возможность иного по сравнению с Градостроительным кодексом РФ (1998) определения предмета законодательства о градостроительной деятельности. Нормой ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ (2001) устанавливалось следующее: «правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов».
Применительно к процитированной норме следует отметить следующее: Градостроительный кодекс РФ (1998) впервые ввел ранее отсутствовавшие в федеральном законодательстве нормы и механизмы «правового зонирования», относящиеся к установлению градостроительных регламентов в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления правил землепользования и застройки; Земельный кодекс РФ (2001) воспринял, закрепил и развил эти нормы и механизмы под другим термином «зонирование территорий» без ссылок на градостроительное законодательство.
Указанная норма Земельного кодекса РФ (2001) поставила под вопрос утвержденное Градостроительным кодексом РФ (1998) положение о том, что «правовое зонирование» или «зонирование территорий» является предметом законодательства о градостроительной деятельности, и возникла возможность отнесения зонирования к предмету некоторого иного законодательства. Соответственно, появились два противоборствующих подхода к определению предмета и дальнейших перспектив развития законодательства о градостроительной деятельности «размывающий» и «консолидирующий».
Сторонники «размывающего» подхода отстаивали позицию, согласно которой зонирование должно быть выведено из сферы и предмета регулирования Градостроительного кодекса РФ. При этом достаточно быстро обнаружилось, что регулировать деятельность по зонированию невозможно вне контекста действий по территориальному планированию. Поэтому по необходимости последовало предложение о выведении из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности также и территориального планирования. В 2003 г. были подготовлены и обсуждались проекты федеральных законов «О зонировании территорий», «О территориальном планировании». При этом предполагалось, что принятие указанных федеральных законов должно автоматически повлечь изменение состава и предмета Градостроительного кодекса РФ, из которого планировалось изъять главы и статьи по вопросам территориального планирования и зонирования. Такое развитие событий превратило бы Градостроительный кодекс РФ в закон не кодифицирующий, а сугубо технический, «распылило» бы предмет Кодекса по нескольким частным законам с неизбежной утратой его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс градостроительной деятельности.
Шестой этап: с 2004 г. до настоящего времени
Шестой этап длится со дня введения в действие Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. до настоящего времени.
С принятием Градостроительного кодекса РФ (2004) возобладал консолидирующий подход, который:
сохраняет преемственность развития законодательства о градостроительной деятельности;
окончательно закрепляет предмет законодательства о градостроительной деятельности, объемлющий все ее компоненты, снимает существовавшую неопределенность в этом вопросе и способствует дальнейшему развитию в России законодательства о градостроительной деятельности;
позволяет последовательно и рационально организовывать комплексный процесс градостроительной деятельности.
Основные итоги предшествовавших этапов развития законодательства о градостроительной деятельности в России
Следует подвести основные итоги рассмотренных этапов развития законодательства о градостроительной деятельности в России. С точки зрения наличия минимально необходимых условий для возникновения и развития института правового градорегулирования итоги состоят в следующем:
1. На первом этапе имелись все три условия: рынок недвижимости; базовые законы, содержащие нормы зонального градорегулирования; местные документы градостроительного зонирования. Однако они не привели к развитию законодательства о градостроительной деятельности по причине наступления второго этапа.
2. На втором этапе были упразднены все три базовых условия, определяющих возможность возникновения правового градорегулирования, и возникло социалистическое градостроительство административного типа, функционировавшее по принципу «приказ исполнение».
3. На третьем этапе появилось первое базовое условие в виде политических и законодательно оформленных установок на развитие рыночных отношений и рынка недвижимости. Появился первый закон о градорегулировании, который, однако, не утверждал норм зонального регулирования (второе необходимое условие). Тем не менее, отсутствие в законодательстве прямых запретов на применение зональных принципов в градорегулировании позволило некоторым органам местного самоуправления в инициативном порядке подготовить проекты правил землепользования и застройки. Первый такой документ был введен в действие в Великом Новгороде до появления в федеральном законодательстве норм о градостроительном (правовом) зонировании.
4. На четвертом и пятом этапах возникло второе условие: в федеральных законах появились нормы о градостроительном (правовом) зонировании. Это способствовало созданию третьего условия, которое должно обеспечиваться на местах: активизировался процесс подготовки и принятия правил землепользования и застройки в ряде городов Росси. В общей сложности за этот период было принято около 15 таких правил(6).
5. В начале шестого этапа с принятием Градостроительного кодекса РФ (2004) и Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. были установлены правовые последствия, наступающие по истечении определенного срока при отсутствии правил землепользования и застройки. Была установлена норма, согласно которой с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки не допускается предоставлять частным лицам для строительства земельные участки, выделенные из состава государственных или муниципальных земель.
Последняя норма определяет наступление принципиально иной ситуации в сравнении с предшествовавшим периодом времени. До введения указанной нормы градостроительное зонирование для органов местного самоуправления было факультативным действием: «хочешь делай, не хочешь не делай». При этом отсутствующие правила землепользования и застройки, документация по планировке территории легко замещались суррогатными схемами регулирования институтом «предварительного согласования мест размещения объектов строительства». С этим институтом связаны особенности переходного периода, которые были рассмотрены в первой части настоящей статьи.
1 Под правовым градорегулированием понимается регулирование градостроительной деятельности в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
3 В разделе использованы материалы раздела 2.1.1 книги «Правовое зонирование: опыт разработки правил землепользования и застройки в городах России» / Под ред. А. Высоковского и У. Валетты. М.: Русская панорама, 1999. 200 с.
4 Отражение универсального по своей правовой природе зонального принципа, согласно которому утверждается равенство прав использования недвижимости, расположенной в одной и той же территориальной зоне. Выход за пределы «равных прав» предполагает наличие особого права, подлежащего особому регулированию посредством сервитута.
5 В качестве одного из примеров выполнения указанных целевых установок приведем выдержку из Инструкции по применению Постановления ЦИК и СНК СССР от 1933 г. «О составлении и утверждении проектов планировки и социалистической реконструкции городов и других населенных мест СССР»: « при составлении проектов планировки городов и других населенных мест надлежит исходить из необходимости: а) обеспечить наиболее благоприятные условия для развития и деятельности производственных предприятий; б) организовать такое размещение населения на территории города, которое бы обеспечило интересы производства ». (Цит. по ст. Л.Сеитхалилова // Архитектура СССР. Июль-август 1990.)
6 С 1997 г. по начало 2007 г. в городах России было принято порядка 60 правил землепользования и застройки (по информации Росстроя). Для сравнения: в 1930-х годах, в период активного введения правового зонирования в США, был принят 981 нормативный правовой акт соответствующей тематики. В настоящее время зонирование принято в 98% городов США с населением свыше 10 тыс.чел. (Hinds D.S., Carn N.G., Ordway O.N. Winning at zoning. N.Y., 1979. P. 21.).
RSS
Реклама
Предлагаемая статья (2) содержит три части:
