Схема территориального планирования Самарской области (далее Схема) утверждена правительством Самарской области 12 декабря 2007 г., что символично, поскольку эта дата совпадает с Днем Конституции РФ.
Для коллектива разработчиков Схемы этот день стал двойным праздником, так как ознаменовал достойное завершение большой и интересной работы.
Схема разработана ГУП СО институтом «ТеррНИИгражданпроект» с привлечением специалистов Самарского архитектурно-строительного университета и Московской военной инженерно-строительной академии (спецраздел ИТМ ГО и ЧС). Юридическое сопровождение Схемы осуществляла компания ООО «Октогон», с которой институт сотрудничает по разработке документов территориального планирования и правил землепользования и застройки.
По сведениям Министерства регионального развития Российской Федерации, в настоящее время разработаны или находятся в стадии разработки около семидесяти схем территориального планирования субъектов Федерации, но только семь из них (в том числе схема Самарской области) прошли согласования с Минрегионом России и утверждены.
Поскольку схемы субъектов РФ разрабатываются при практическом отсутствии нормативно-методической базы, необходимой для создания документов территориального планирования, то полагаем, что наш опыт может быть интересен и полезен коллегам.
Создание Схемы подразумевает несколько основных этапов: разработка необходимого методического обеспечения; сбор исходной информации о территории и создание геоинформационной системы для обеспечения территориального планирования; комплексный анализ территории с оценкой потенциала ее развития; прогноз социально-экономического развития; разработка вариантов территориального развития, положений о территориальном планировании и карт (схем) территориального планирования.
Следует отметить, что информация о состоянии территории Самарской области, возможных направлениях ее развития и ограничениях использования начала формироваться в институте с 2000 г. в рамках градостроительного кадастра с использованием программных продуктов ArcGIS (ESRI, Inc., США) и ГИС «ИнГео» (ЦСИ «Интегро, Уфа»).
Схема территориального планирования Самарской области (основной чертеж)
Каждый из этапов формирования Схемы интересен и достоин отдельной статьи, но мы остановимся на утверждаемой части Схемы разработке положений о территориальном планировании и карт (схем) территориального планирования.
Схема территориального планирования Самарской области включает в себя положения о территориальном планировании и схемы территориального планирования области. В свою очередь, положения о территориальном планировании содержат цели и задачи территориального планирования, мероприятия по территориальному планированию и последовательность их выполнения.
Цели и задачи территориального планирования Самарской области определялись на основе общепринятых принципов и подходов к планированию пространственного развития:
принципа устойчивого развития территорий, предусматривающего обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений;
принципа поляризованного (или «сфокусированного») развития регионов Российской Федерации, являющегося одним из основных принципов государственной политики Российской Федерации в сфере регионального развития;
взаимного согласования документов стратегического социально-экономического и территориального планирования;
учета всей совокупности внешних и внутренних факторов, определяющих конкурентные преимущества и ограничения социально-экономического и пространственного развития Самарской области.
При разработке Схемы учтены основные направления Стратегии социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 г., одобренной постановлением правительства Самарской области от 9 октября 2006 г. № 129, где с учетом совокупности внутренних и внешних факторов миссия Самарской области определена как миссия региона «локомотива роста», являющегося опорным центром России в южном и восточном направлениях.
В Стратегии определены конкурентные преимущества Самарской области:
трансграничное географическое положение, высокий транспортный потенциал;
наличие уникального природного комплекса Самарской Луки;
мощная двухцентровая Самарско-Тольяттинская агломерация, высокая урбанизированность региона;
высокий уровень экономической активности населения, образованности и квалифицированности рабочей силы;
сравнительно высокий уровень жизни, значительная миграционная при-влекательность региона;
ресурсы углеводородного сырья, развитая инфраструктура нефтедобывающей отрасли;
многоотраслевая структура экономики региона и ведущей отрасли промышленности;
значительная концентрация крупных отечественных и зарубежных компаний;
высокий инновационный потенциал, развитая инфраструктура инновационной деятельности;
высокий уровень развития телекоммуникаций и связи;
полиэтничность и мультикультурность региона, устойчивый уровень толерантности в национально-культурных и межконфессиональных отношениях;
активное становление гражданского общества;
устойчивый имидж открытого и реформаторского региона, сравнительно высокий уровень развития рыночных институтов и качества регионального менеджмента, конструктивный диалог власти, бизнеса и гражданского общества.
В качестве барьеров развития Самарской области определены:
значительное антропогенное воздействие на окружающую природную среду, наличие на территории области зон чрезвычайной экологической ситуации;
сокращение численности населения;
деформированная возрастная структура населения с преобладанием доли пожилых людей, «старение» населения;
гендерная диспропорция;
дефицит кадров по отдельным специальностям и профессиям;
высокий уровень имущественного расслоения и бедности населения;
сравнительно высокий уровень заболеваемости населения (новообразования, заболевания органов дыхания и пищеварения, СПИД, наркомания, врожденные аномалии и др.);
зависимость региона от состояния автомобильной промышленности;
зависимость от политики крупных финансово-промышленных компаний;
высокая степень износа основных фондов;
недостаточная плотность и качество автомобильных дорог;
отсутствие мостового перехода через Волгу (автомобильное движение через реку осуществляется по плотине Жигулевской ГЭС, что не отвечает техническим характеристикам и нормативным требованиям безопасности движения);
отсутствие транспортно-логистических объектов, соответствующих мировым стандартам.
Определены приоритетные направления устойчивого развития Самарской области как современного центра:
инновационно-внедренческая деятельность;
автомобилестроение и производство автокомплектующих;
авиационное и космическое машиностроение;
производство химической продукции и новых материалов;
транспортная логистика и коммуникации;
рекреационно-туристический сервис;
научно-образовательная и медицинская деятельность.
Как стратегические векторы развития Самарской области определены развитие человеческого капитала и обеспечение экономического роста.
Главной целью Схемы территориального планирования Самарской области является пространственная организация территории с формированием нового опорного каркаса, узлами которого должны стать крупные городские агломерации инновационные и управленческие центры, концентрирующие экономическую активность в регионе.
Задачи территориального планирования Самарской области:
создание условий для устойчивого развития территории, сохранения окружающей природной среды и объектов культурного наследия;
территориальная привязка планируемых мероприятий Стратегии социально-экономического развития Самарской области до 2020 г. и программ социально-экономического развития Самарской области, муниципальных образований;
определение назначения территорий области исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов;
обеспечение реализации полномочий органов государственной власти области;
создание условий для реализации пространственных интересов Российской Федерации, Самарской области, ее муниципальных образований и населения с учетом требований безопасности жизнедеятельности, экологического и санитарного благополучия;
создание условий для повышения инвестиционной привлекательности области;
мониторинг, актуализация и комплексный анализ градостроительного, пространственного и социально-экономического развития территории области;
стимулирование жилищного и коммунального строительства, деловой активности и производства, торговли, науки, туризма и отдыха;
развитие транспортной инфраструктуры;
повышение надежности и развитие всех видов инженерной инфраструктуры;
развитие социальной инфраструктуры области;
обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся на территории области.
Определены основные направления территориального планирования Самарской области:
в целях оптимизации системы расселения:
создание оптимальной сети местных систем расселения, образующих с Самарско-Тольяттинской городской агломерацией целостный каркас расселения;
дезурбанизация, переход к лидерству средних и росту малых городов в си-
стеме расселения области;
сохранение миграционной привлекательности области;
активизация внутриобластной миграции населения за счет стимулирования жилищного, культурно-бытового и промышленного строительства;
развитие сбалансированной межмуниципальной системы центров обслуживания, образования и здравоохранения; в целях развития транспортной инфраструктуры:
формирование инфраструктуры транспорта и связи, соответствующей социально-экономическим потребностям;
создание транспортно-логистической инфраструктуры области;
совершенствование межмуниципальной транспортной системы, обеспечивающей оптимальные способы доставки грузов и пассажиров;
реализация областной целевой программы модернизации и развития сети автомобильных дорог до 2025 г.;
формирование радиально-кольцевых направлений и создание сетевой структуры автомобильных дорог;
создание системы скоростного транспортного сообщения, соединяющей крупные города области;
развитие малой авиации и внутреннего водного транспорта;
Схема развития транспортной и инженерной инфраструктур Самарской области
в целях развития информационных технологий:
создание условий для развития информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, отвечающей современным требованиям и обеспечивающей потребности населения в информации;
в целях развития инженерной инфраструктуры:
создание условий для развития качественно новых систем водоснабжения и канализации, электро-, тепло- и газоснабжения как ключевых элементов обеспечения пространственного развития, ускоренного экономического роста, развития населенных пунктов, ввода в эксплуатацию новых промышленных объектов и реализации национальных проектов и программ;
в целях развития жилищного строительства:
создание условий для реализации предложений по размещению площадок жилищного строительства в рамках национальных проектов «Доступное и комфортное жилье гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса», других федеральных и региональных программ и проектов в сфере гражданского строительства с учетом необходимости использования малоэтажной застройки;
развитие промышленности строительной индустрии и строительных материалов;
создание условий для опережающего развития коммунальной инфра-
структуры при увеличении предложения жилья на конкурентном рынке жилищного строительства, формирование рынка подготовленных к строительству земельных участков;
определение перечня земель сельскохозяйственного назначения, планируемых к переводу в установленном порядке в земли населенных пунктов, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства;
в целях развития промышленного и агропромышленного комплексов:
оптимизация промышленного и агропромышленного строительства с учетом развития системы расселения и совокупности факторов пространственного развития области;
создание благоприятных условий для размещения объектов промышленного строительства и агропромышленного комплекса в муниципальных образованиях области;
в целях организации системы межмуниципального социального и бытового обслуживания:
создание инфраструктуры межмуниципального социального и культурно-бытового обслуживания населения с учетом перспектив пространственного развития области и развития системы расселения;
создание системы крупных специализированных медицинских центров регионального значения на базе научно-исследовательских, учебных и иных медицинских учреждений, оказывающих высококвалифицированные медицинские услуги жителям Самарской области и других регионов России;
развитие многоуровневой сети объектов отдыха и санаторно-курортного обслуживания населения с учетом рекреационных возможностей территории области;
развитие социальной инфраструктуры для малоимущих и иных категорий граждан в соответствии с федеральными законами;
в целях развития системы образования:
обеспечение территориальной доступности и равных возможностей для жителей области в получении полноценного общего образования;
развитие, совершенствование и обеспечение доступности среднетехнического профессионального образования, подготовка высококвалифицированных кадров среднего звена, рабочих высокой квалификации;
развитие инфраструктуры профессионального образования;
в целях развития культурного обслуживания, физической культуры и спорта:
строительство новых и реконструкция существующих объектов культуры, физической культуры и спорта межмуниципального значения;
развитие сети уникальных и специализированных культурных и спортивно-оздоровительных сооружений, обеспечивающих возможность проведения крупных общероссийских и международных мероприятий;
в целях развития рекреационного комплекса:
формирование единого рекреационного каркаса области по основным историческим и природно-ландшафтным осям региона;
формирование системы многофункциональных и специализированных рекреационных и туристических центров области;
создание и развитие современной инфраструктуры отдыха, спорта и туризма, обеспечивающей возможность использования историко-культурного наследия и рекреационного потенциала;
развитие инфраструктуры и повышение качества сервисного обслуживания туристических объектов;
использование бальнеологического потенциала рекреационного комплекса;
использование природно-ландшафтного потенциала области при условии поддержания благоприятного состояния окружающей среды в местах массового отдыха, планирование защитных и охранных зон особо охраняемых природных территорий;
в целях охраны окружающей среды и природных ресурсов:
закрепление системы природоохранных мероприятий, обеспечивающих ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охрана и рациональное использование природных ресурсов;
сохранение и улучшение качества окружающей среды территорий области;
локализация мероприятий по инженерной подготовке и защите территорий, выбор мест размещения и взаимного «сосуществования» различного вида объектов в их гармоничном сочетании с природными ландшафтами и экологическими системами;
формирование пространственного базиса экологической системы, спо-
собствующего рациональному перераспределению антропогенных нагрузок;
развитие особо охраняемых природных территорий.
Определившись с целями, задачами и основными направлениями территориального планирования, накопив значительный массив материалов по обоснованию проекта Схемы, необходимо было определиться с ее мероприятиями.
Действующий закон Самарской области «О градостроительной деятельности на территории Самарской области» от 12 июля 2006 г. № 90-ГД, к сожалению, не развивает положений Градостроительного кодекса РФ на региональном уровне и не обеспечивает разработчиков документов территориального планирования нормами и требованиями к конкретному содержанию этих документов, представляемых на утверждение.
Марк Твен сказал: «Человек, который не знает, куда направляется, очень удивится, попав не туда». Исходя из этого, необходимо понимать, что именно утверждается Схемой, чтобы затем целенаправленно и последовательно реализовывать утвержденное.
Вопросов, которые стояли перед разработчиками, было много, в том числе:
1. Что понимать под «объектами капитального строительства регионального значения», каким основным признакам они должны соответствовать?
2. Могут ли в схеме территориального планирования субъекта РФ планироваться мероприятия по размещению объектов капитального строительства, возведение которых не отнесено к полномочиям субъектов РФ федеральными законами и законами субъектов РФ?
3. Могут ли в схеме территориального планирования субъекта РФ содержаться мероприятия по размещению объектов капитального строительства, полномочия по строительству которых отнесены к ведению органов местного самоуправления, но финансирование строительства планируется осуществлять из бюджета субъекта РФ путем предоставления муниципальным образованиям субсидий?
4. Могут ли в схеме территориального планирования субъекта РФ планироваться мероприятия по размещению объектов капитального строительства, финансирование строительства которых планируется осуществлять путем привлечения средств частных инвесторов (например, жилищное строительство, строительство промышленных предприятий)?
5. Каким образом в схеме территориального планирования субъекта РФ следует учитывать интересы РФ? Должны ли на картах схемы территориального планирования субъекта РФ отражаться объекты капитального строительства федерального значения?
Попытаемся последовательно ответить на эти вопросы.
Определение понятия «объекты капитального строительства регионального значения». Понятия «объекты капитального строительства федерального, регионального, местного значения» используются в Градостроительном кодексе РФ без четкого определения их значений. В связи с этим возникает ряд вопросов о том, с каких содержательных позиций подходить к ним и как оперировать этими понятиями при отсутствии в законодательстве точных определений.
Сначала следует выяснить, в каких нормативных актах и в каком контексте используются указанные понятия.
Понятия «объекты капитального строительства федерального, регионального, местного значения» используются в Градостроительном кодексе РФ (устанавливаются примерные перечни объектов капитального строительства федерального, регионального, местного значения, а также полномочия различных уровней власти по планированию их размещения), в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (далее Закон № 184-ФЗ), где устанавливаются полномочия органов власти субъектов РФ по планированию размещения объектов капитального строительства регионального значения. В подзаконных нормативных актах указанные понятия практически не используются. Следовательно, понятия «объекты капитального строительства федерального, регионального, местного значения» являются узкоспециальными, вводятся и используются градостроительным законодательством в целях определения объектов капитального строительства, планирование размещения которых отнесено к полномочиям различных уровней власти.
В соответствии с ч. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ объектами капитального строительства являются здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
Для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения органы соответствующих уровней власти утверждают документацию по планировке территории (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 7, ст. 8 Градостроительного кодекса РФ). Частью 3 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ устанавливается перечень объектов регионального значения, к которым отнесены:
объекты энергетических систем регионального значения;
объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов РФ.
Таким образом, из приведенных положений следует, что определяющим признаком для отнесения какого-либо объекта капитального строительства к объектам регионального значения является его назначение осуществление установленных законодательством полномочий органов соответствующего уровня власти.
Разграничение полномочий различных уровней власти осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения, Законом № 184-ФЗ и др.
Основные принципы разграничения полномочий между уровнями власти закреплены ст. 71 73 Конституции РФ, согласно которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Ст. 71 Конституции РФ закрепляет исчерпывающий перечень полномочий, которые находятся в исключительной компетенции Российской Федерации, в ст. 72 устанавливается закрытый перечень вопросов, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Органы государственной власти субъектов РФ могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
При разграничении полномочий различных уровней власти следует учитывать, что для реализации какого-либо полномочия необходимо, чтобы возможность его финансирования была предусмотрена законом.
Статья 26.2 Закона № 184-ФЗ устанавливает, что финансирование полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляется этими органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В отношении финансирования полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ закреплен исчерпывающий перечень вопросов, которые могут решаться этими органами самостоятельно и финансироваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные перечнем, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации другими федеральными законами, при этом финансовое обеспечение полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ).
Статья 26.14 Закона № 184-ФЗ устанавливает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять расходы на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).
Статьей 26.11 Закона № 184-ФЗ устанавливается перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта РФ, тем самым ограничивается круг объектов капитального строительства, планирование размещения которых вправе осуществлять органы государственной власти субъекта РФ.
Анализ вышеизложенных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что под объектами капитального строительства регионального значения, планирование размещения которых должно осуществляться в схеме территориального планирования субъекта РФ, следует понимать объекты капитального строительства, соответствующие следующим основным условиям:
размещение данных объектов необходимо для осуществления определенных законодательством полномочий субъектов Российской Федерации;
законодательством предусмотрена возможность финансирования строительства и реконструкции указанных объектов, предназначенных для осуществления конкретных полномочий из бюджета субъекта РФ;
законодательством разрешено нахождение данных объектов в собственности субъекта РФ.
Объекты капитального строительства, не отвечающие указанным признакам, не являются объектами капитального строительства регионального значения и планирование их размещения не должно осуществляться в схеме территориального планирования субъекта РФ. При этом исключением из правила являются:
объекты энергетических систем регионального значения;
объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий.
Планирование размещения названных объектов субъекты РФ вправе осуществлять в силу прямых норм Градостроительного кодекса РФ.
Возникает также вопрос о том, могут ли объекты капитального строительства регионального значения находиться в частной собственности. Полагаем, что это возможно только в тех случаях, когда субъект Российской Федерации участвует в уставном капитале юридических лиц, планирующих строительство или реконструкцию объектов капитального строительства; строительство или реконструкция данных объектов направлены на реализацию установленных законом полномочий субъекта Российской Федерации. Следовательно, в указанных случаях органы государственной власти субъектов РФ вправе планировать размещение подобных объектов капитального строительства.
На заключительном этапе подготовки Схемы понятие «объект капитального строительства Самарской области» было закреплено в законе Самарской области «О порядке выдачи разрешений на строительство на территории Самарской области» от 16 июня 2003 г. № 50-ГД. В соответствии с указанным законом к объектам капитального строительства регионального значения для выдачи разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, отнесены:
1) объекты капитального строительства, находящиеся в собственности Самарской области;
2) объекты капитального строительства, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых финансируются за счет средств областного бюджета и по которым застройщиком (заказчиком) выступают органы государственной власти Самарской области, государственные унитарные (казенные) предприятия Самарской области или некоммерческие организации, созданные органами государственной власти Самарской области;
3) линейные объекты, планируемые к строительству, реконструкции, капитальному ремонту в целях обеспечения областных государственных нужд;
4) объекты капитального строительства, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, а именно:
а) объекты энергетических систем регионального значения;
б) объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
в) линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
5) объекты капитального строительства, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в соответствии с программами, проектами, предназначенными для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных районов, город-ских округов;
6) иные объекты, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых необходимы для осуществления полномочий органов государственной власти Самарской области в соответствии с федеральными законами и законами Самарской области.
Таким образом, концепция об определении признаков объектов капитального строительства регионального значения, выработанная разработчиками Схемы, получила свое закрепление в законе Самарской области.
Об объектах капитального строительства, имеющих межмуниципальное значение. В соответствии с подпунктом 29 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ к полномочиям органов власти субъектов РФ отнесены организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов. Пункт 3 ст. 26.3 указанного закона устанавливает, что межмуниципальными объектами, программами, проектами являются объекты, программы, проекты, предназначенные для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов.
Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять размещение объектов капитального строительства, функционирование которых предназначено для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных районов и (или) городских округов.
Об объектах капитального строительства, финансирование строительства которых осуществляется из бюджета Самарской области путем представления муниципальным образованиям субсидий из фонда муниципального развития. Примером подобных объектов капитального строительства являются, например, амбулаторно-поликлинические учреждения и стационары с родильными отделениями.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ организация оказания на территории муниципального образования скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стаци-
онарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов отнесена к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Следовательно, амбулаторно-поликлинические учреждения, стационары с родильными отделениями в муниципальных образованиях являются объектами капитального строительства местного значения и планирование их размещения должно осуществляться в схемах территориального планирования муниципальных районов и генеральных планах городских округов.
Областной адресной инвестиционной программой на 2007 г., утвержденной постановлением правительства Самарской области от 28 декабря 2006 г. № 197, в перечне строек и объектов капитальных вложений, финансируемых за счет средств областного бюджета, предусмотрено строительство амбулаторно-поликлинических учреждений и стационаров с родильными отделениями. Законом Самарской области «Об областном бюджете на 2007 год» от 7 декабря 2006 г. № 165-ГД финансирование строительства указанных объектов предусмотрено путем предоставления муниципальным образованиям субсидий из фонда муниципального развития.
Следовательно, субъект РФ может участвовать в строительстве амбулаторно-поликлинических учреждений и стационаров с родильными отделениями только путем предоставления субсидий муниципальным образованиям. В этом случае юридически финансирование строительства осуществляется за счет средств местных бюджетов. В связи с тем, что оказание первичной медико-санитарной помощи относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, финансирование строительства указанных объектов из бюджета субъекта РФ путем предоставления субсидий муниципальным образованиям не влечет перевод данных объектов капитального строительства в перечень объектов капитального строительства регионального значения, и планирование размещения данных объектов не может осуществляться в схеме территориального планирования субъекта РФ.
В конце 2007 г. Закон № 184-ФЗ был дополнен положениями, в соответствии с которыми из бюджета субъектов РФ могут также финансироваться инвестиционные проекты, направленные на развитие социальной и инженерной инфраструктур муниципальных образований. При этом имущество, созданное в процессе реализации инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктур муниципальных образований, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, для использования в целях, предусмотренных ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (п. 3.1 ст. 26.11 Закона №184-ФЗ).
Таким образом, субъекты РФ теперь наделены правом осуществлять строительство объектов капитального строительства местного значения в сфере социальной и инженерной инфраструктур не только путем предоставления субсидий, но и напрямую, путем выделения необходимых денежных средств из бюджета субъекта РФ. Следовательно, субъекты РФ теперь вправе осуществлять и планирование размещения подобных объектов.
О планировании строительства объектов капитального строительства за счет средств частных инвесторов и закреплении конкретных площадок под строительство указанных объектов. Пункт 5 ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах городских округов и поселений, отображаются границы функциональных зон с указанием параметров их планируемого развития. Согласно ч. 5 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ функциональные зоны это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение(1) .
Территориальное планирование на местном уровне (поселения, городские округа) имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публичной власти вышестоящих уровней муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации. Эта специфика состоит в том, что именно на местном уровне определяются те территориальные зоны, в пределах которых будет происходить жизнедеятельность частных лиц жилые, производственные, рекреационные и прочие зоны. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем градостроительного зонирования.
При осуществлении территориального планирования на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса развития территории». Каркас этот складывается из инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Для Российской Федерации это земли лесного и водного фондов. Для субъектов Российской Федерации сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Освоение территорий внутри защищаемого экологического каркаса регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование осуществляется не посредством «функционального зонирования» в системе градостроительной деятельности, а вне его.
Другими словами, при территориальном планировании «функциональное зонирование» внутри экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий, земель обороны и безопасности, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) не осуществляется. Поэтому Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке документов территориального планирования не осуществляют «функциональное зонирование». Они могут только направлять органам местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования).
Функциональное зонирование территорий городских округов и поселений в рамках генеральных планов осуществляется в целях планирования градостроительного развития территории, реализации программ социально-экономического развития. Зонирование осуществляется путем деления территории городского округа, поселения на функциональные зоны, описания границ и функционального назначения указанных зон.
При этом подобное зонирование, в отличие от мероприятий территориального планирования, не влечет каких-либо обязанностей органов местного самоуправления по строительству объектов капитального строительства, а фиксирует перспективное градостроительное развитие, определяет планы муниципального образования по за-
стройке территории в целях привлечения средств частных инвесторов.
Поэтому планирование строительства объектов капитального строительства за счет средств частных инвесторов и определение конкретных площадок под строительство указанных объектов должны закрепляться не в качестве мероприятий территориального планирования, а в рамках функционального зонировании территории муниципального образования, осуществляемого в генеральных планах городских округов и поселений.
Об учете интересов Российской Федерации в Схеме территориального планирования Самарской области. Часть 2 ст. 15 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что подготовка схем субъектов РФ осуществляется « с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации». Как известно, схема территориального планирования РФ не разработана и сегодня. Поэтому при осуществлении территориального планирования Самарской области на основе ранее разработанных и утвержденных документов федерального и регионального уровня разработчиками были учтены мероприятия по развитию следующих объектов федерального значения: национального парка «Самарская Лука», автотранспортной инфраструктуры, международного аэропорта «Курумоч».
Национальный парк «Самарская Лука» является объектом федерального значения в сфере развития рекреации и туризма, расположенным на территории Самарской области. Развитие инфраструктуры парка будет проводиться в соответствии с действующим законодательством об особо охраняемых природных территориях и проектом районной планировки парка.
В соответствии с областной целевой программой модернизации и развития сети автомобильных дорог Самарской области до 2025 г., согласованной с Министерством транспорта РФ и утвержденной законом Самарской области от 12 мая 2005 г. № 108-ГД, отражены объекты федерального значения в сфере совершенствования транспортной инфраструктуры Самарской области.
Кроме того, при осуществлении территориального планирования Самарской области учтены интересы Российской Федерации по созданию благоприятных условий для реализации на территории области приоритетных национальных проектов «Доступное и комфортное жилье гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса», «Образование», «Здоровье» и федеральных целевых программ.
В результате аналитической работы разработчиками Схемы определены три основные позиции:
наглядная и четкая фиксация в текстовых и картографических материалах Схемы вопросов, которые подлежат утверждению отделение утверждаемых позиций от информативных, аналитических и обосновывающих;
акцентирование положений, определяющих распределенные во времени и по объемам финансирования конкретные действия по реализации Схемы применительно к утверждаемым вопросам, находящимся в сфере ответственности исполнительной власти Самарской области;
обеспечение условий для целенаправленного перехода в режим совместного территориального планирования и совместной реализации подготавливаемых планов (Самарской области совместно с Российской Федерацией, соседними субъектами Российской Федерации, муниципалитетами Самарской области) создание и последовательное развитие региональной системы градорегулирования.
В графической части проекта Схемы выделены два блока: позиции утверждаемые и позиции не утверждаемые (правовые факты существующего положения, которое не предлагается изменять; предложения для реализации на основе принятой Схемы посредством решений, утверждаемых другими актами; предложения, адресуемые Российской Федерации и органам местного самоуправления, в том числе для совместной реализации).
Карты (схемы) рекомендаций органам местного самоуправления муниципальных образований Самарской области по осуществлению территориального планирования (24 карты)
С учетом обозначенных позиций и в соответствии с поставленными целями и задачами предложения и мероприятия по территориальному планированию Самарской области были зафиксированы в двух документах Схеме территориального планирования Самарской области и Рекомендациях органам местного самоуправления по реализации полномочий в сфере территориального планирования.
Схема территориального планирования Самарской области определяет мероприятия по развитию объектов капитального строительства регионального значения и содержит: Положения о территориальном планировании Самарской области (цели и задачи территориального планировании Самарской области, мероприятия по территориальному планированию Самарской области и последовательность их выполнения), а также Карты (схемы) территориального планирования Самарской области (план современного использования территории (опорный план) масштаба 1:100 000; схема развития транспортной и инженерной инфраструктур масштаба 1:100 000; схема территориального планирования (основной чертеж) масштаба 1:100 000). Часть информации, содержащейся на картах (схемах), представлена для обеспечения информационной целостности Схемы и не относится к утверждаемым мероприятиям территориального планирования Самарской области.
Рекомендации органам местного самоуправления по реализации полномочий в сфере территориального планирования отражают планируемые объекты капитального строительства регионального значения и содержат предложения по осуществлению функционального зонирования территорий муниципальных образований и планированию размещения объектов капитального строительства местного значения. Рекомендации состоят из двух частей:
Рекомендации органам местного самоуправления муниципальных образований Самарской области по
осуществлению территориального планирования с разделами «Полномочия органов местного самоуправления в сфере территориального планирования» и «Рекомендации органам местного самоуправления по реализации полномочий в сфере территориального планирования»;
Карты (схемы) комплексного анализа развития территорий Самарской области и рекомендаций органам местного самоуправления муниципальных образований Самарской области по территориальному планированию с разделами «Карты (схемы) комплексного анализа развития территорий Самарской области» (88 карт) и «Карты (схемы) рекомендаций органам местного самоуправления муниципальных образований Самарской области по осуществлению территориального планирования» (24 карты).
Рекомендации готовятся к опубликованию на сайте министерства строительства и ЖКХ Самарской области и уже используются при разработке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов и поселений.
Заключение
Схема территориального планирования субъекта РФ является одним из основных организационных инструментов комплексного управления развитием территории, создает пространственно-территориальную основу для реализации плана стратегического развития территории, обеспечивает целостность ее развития с соблюдением баланса государственных, общественных и частных интересов.
С точки зрения рыночной экономики Схема территориального планирования Самарской области является основой для формирования инвестиционного проекта развития субъекта РФ и стимулом для привлечения инвесторов в строительную сферу экономики области.
Сообразуясь со стратегическими направлениями государственного регулирования развития территории, реализация мероприятий Схемы территориального планирования Самарской области позволит:
обеспечить реализацию стратегии территориального развития области, в том числе за счет отраслей, от которых зависит эффективность и конкуренто-способность экономики, жизнедеятельность и безопасность;
стабилизировать численность населения, создать предпосылки для его роста, увеличения продолжительности жизни на пять лет (к 2015 г.), увеличения рождаемости и миграционного прироста; сократить коэффициент смертности за счет реализации национальных проектов в сфере здравоохранения, повышения доступности и качества медицинского обслуживания, строительства физкультурно-оздоровительных комплексов, использования бальнеологических и рекреационных ресурсов области;
диверсифицировать (до 2030 г.) структуру экономики области в сторону расширения сферы оказания коммерческих услуг как для населения, так и для функционирования и развития рынка услуг;
сформировать систему межселенного социально-культурного обслуживания населения;
расширить коммерческо-деловую сферу с приоритетным развитием объектов инновационных видов деятельности, наиболее эффективно использующих потенциал области;
создать планировочные основы для активизации периферийных районов области в рамках устойчивого развития территорий и повышения их потребительских качеств;
способствовать повышению качества жизни в периферийных сельских районах области, активизации и расширению социально-экономического потенциала малых городов области;
выявить сложившиеся и потенциальные местные системы расселения, способные играть роль «полюсов роста»;
способствовать адресности инвестиций, повышению качества жизни за счет совершенствования функциональной диагностики территории;
выделить общесистемные инфра-
структурно-коммуникационные коридоры в структуре регионального градостроительного каркаса и приоритетных осей территориально-планировочного развития области;
обеспечить долгосрочную энергетическую и экологическую безопасность области;
сформировать природно-рекреационный каркас и резервировать интегрированные природные ареалы экологической стабильности области;
резервировать земли для размещения объектов регионального значения;
развивать зоны особого регулирования градостроительной деятельности;
выделить перспективные территории для развития жилищного строительства;
обозначить территориальные зоны приоритетного инвестирования, а также перечень целевых государственных программ и проектов при условии развития социальных инициатив населения при их публичном обсуждении и реализации.
В целях осуществления мониторинга и контроля за реализацией Схемы ГУП СО «ТеррНИИгражданпроект» совместно с ОАО «НИЦ информации, проблем природопользования и экологической безопасности» (Санкт-Петербург) приступило к разработке методического обеспечения и проекта пилотной версии информационно-аналитической системы мониторинга и контроля процессов реализации Схемы территориального планирования Самарской области, уже есть первые результаты.
1) Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности (Материалы сайта Фонда «Институт экономики города»; http://www.urbaneconomics.ru) .
RSS
Реклама
