Итоги дискуссии на Форуме ГИС'2001 подводит президент ГИС-Асоциации С.А. Миллер

Создание единого информационного пространства в России значительно сдерживается труднодоступностью данных и отсутствием публичного механизма их поиска (не говоря об их качестве, содержании и стоимости). Из-за отсутствия стандартизированного пространства географических данных нельзя реализовать одну из важнейших функций ГИС - интегрирующую. В связи с чем огромный объем информации, реально имеющей географическую привязку, не может служить основой национальной инфраструктуры пространственных данных, создание которой, по мнению ведущего научного сотрудника Института географии РАН А.В. Кошкарева, требует наличия трех обязательных составляющих процесса:
- базовых пространственных данных (цифровых картографических основ общего пользования);
- стандарта представления и обмена пространственными данными;
- баз метаданных.

Понятно, что процесс создания национальной инфраструктуры пространственных данных должен быть обеспечен соответствующими политическими, организационно-правовыми и технологическими мерами, а также квалифицированными кадрами.

К великому сожалению, Россия пока находится лишь в самом начале этого пути.

С чего следует начать решение задачи создания единой национальной инфраструктуры пространственных данных в России на современном этапе развития рынка геоинформатики: обеспечить доступность базовых пространственных данных, заняться конструированием национальной базы метаданных или добиться создания координирующего органа на правительственном уровне?

Дискуссия, развернутая на Web-сайте ГИС-Ассоциации в марте 2001 г. и завершившаяся открытым обсуждением в рамках Форума ГИС 2001, была посвящена поиску ответов на поставленный вопрос. В очной форме дискуссии приняли участие более 60 специалистов, представляющих интересы всех уровней власти Российской Федерации и организаций, работающих на рынке геоинформатики России.

Характеризуя современное состояние рынка пространственных данных России, участники дискуссии отметили:

- актуальность задачи построения единого информационного пространства для развития экономики страны;

- осознание необходимости использования геоинформационных технологий как инструмента интеграции разнородных баз данных на государственном уровне (член Совета Федерации А.А. Коробейников), что для развитых странах мира является одним из элементов развития экономики и составной частью внутренней и внешней политики и реализуется через создание единой национальной инфраструктуры пространственных данных (член Совета ГИС-Ассоциации Д.А. Журавлев). Как правило, построение единой инфраструктуры пространственных данных осуществляется правительственными и надправительственными (зонтичными) организациями в Америке, Азии, Европе (заведующий лабораторией ОИФЗ РАН Е.А. Жалковский);

- развитие геоинформатики в России значительно сдерживается из-за труднодоступности пространственных данных. Интегрирующая составляющая ГИС, предусматривающая работу в стандартизированном пространстве, не может быть реализована - отсутствуют четко разработанные стандарты (по мнению заместителя председателя ассоциации «Центральная Россия» А.А. Рослякова, нормативно-правовые и нормативно-технические), обеспечивающие сопоставимость и обмен информацией, имеющей географическую привязку (президент Российской ассоциации частных землемеров В.В. Алакоз);

- недостаточность, противоречивость и антирыночную направленность российского законодательства в части:
а) создания, хранения и обмена информационными ресурсами (в первую очередь ведения картографо-геодезических фондов, по мнению президента РО «Стройизыскания», генерального директора ГУП «Росстройизыскания» Л.Г. Кушнира);
б) секретности пространственных данных (генеральный директор ИТЦ «СканЭкс» В.Е. Гершензон, президент ГИС-Ассоциации С.А. Миллер и вице-президент ГИС-Ассоциации Е.Г. Капралов);
в) лицензионной и сертификационной политики, ставшей инструментом недобросовестной конкуренции государственных предприятий с рыночными структурами (В.Е. Гершензон). Принятие новых законов и поправок к действующим осуществляется без привлечения к обсуждению специалистов вневедомственных образований - общественных и коммерческих (заведующий отделом историко-политического картографирования Национальной картографической корпорации В.В. Глушков);

- в настоящее время в России разработкой ГИС разного назначения и созданием и ведением различных видов кадастра занимаются многие министерства и ведомства, органы управления cубъектов РФ и местного самоуправления, многочисленные коммерческие структуры. Ряд субъектов РФ и органов местного самоуправления уже создали специальные координирующие органы по реализации ГИС-проектов на своих территориях. Вместе с тем на государственном уровне не выработана единая политика в области проведения геоинформационных и кадастровых работ, отсутствует координация между ведомствами, нет единой нормативно-правовой базы, происходит существенное дублирование работ и распыление бюджетных средств, а информация каждого ведомства реально не доступна для внешнего использования. Практически не ведется планомерная работа по привлечению внебюджетных источников финансирования и создания предпосылок для развития рыночных отношений в сфере геоинформатики. Более того, ряд ведомств совмещает в своей деятельности контрольные, управленческие и производственные функции (В.В. Алакоз, В.Е. Гершензон).

Участники дискуссии единодушно признали, что работу следует вести также в направлении обеспечения доступности базовых пространственных данных - наиболее сложный участок, поскольку это связано со сменой государственной политики в области геоинформатики, - и заняться конструированием национальной базы метаданных.

Для координации этих процессов ГИС-Ассоциации было предложено создать рабочую группу из небольшого числа профессионалов для разработки пакета документов, обосновывающих целесообразность строительства единой инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации, подготовки предложений по направлениям реализации идеи, в том числе с использованием возможных механизмов: рыночного и административного.

На первом этапе рабочая группа определит понятия, обозначит основные проблемы, принципы и подходы, целевую аудиторию (органы государственной власти, субъектов РФ или массовое использование), выработает приоритетные направления деятельности на долгосрочную перспективу и через призму основопологающих принципов будет рассматривать поступающие предложения. Результатом работы должен быть небольшой по объему авант-проект, который мог бы служить основой для создания правительственного органа.

После разработки эти документы необходимо представить для широкого обсуждения в кругу геоинформационной общественности и получить заключения ведущих ведомств в области использования ГИС.

Участники совещания-дискуссии сочли необходимым обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением о создании правительственной комиссии по геоинформационным и кадастровым работам в Российской Федерации в целях:
- создания единой национальной инфраструктуры пространственных данных;
- разработки государственной концепции создания условий массового использования пространственных данных и проведения единой государственной политики развития рынка геоинформационных технологий и услуг в России;
- организации разработки единой нормативно-правовой базы (законодательных актов и поправок к действующим законам, единых стандартов, терминологии, порядка обмена данными, сертификации программного обеспечения и проектов);
- координации работ и организации межведомственного взаимодействия в области геоинформатики и кадастра (федеральные органы, субъекты РФ, органы местного самоуправления, субъекты хозяйствования).

В состав комиссии было предложено включить представителей органов федерального управления (как это было ранее) и всех субъектов формирующегося рынка геоинформационных технологий и услуг - представителей субъектов РФ, органов местного самоуправления, ГИС-Ассоциации как выразителя интересов основных поставщиков и потребителей геоинформационных решений, реализуемых на рыночной платформе.


Л.Г. Кушнир:
В настоящее время подготовлен пакет документов, который находится на согласовании в Госстрое России: краткая справка о состоянии дел, обоснование необходимости выпуска Постановления Правительства Российской Федерации о картографо-геодезических фондах, проект Постановления, проект Положения о ведении картографо-геодезических фондов и проект положения о предприятиях, которые должны их вести. Картографо-геодезические фонды должны иметь статус федерального информационного ресурса. Проектами документов предусмотрен порядок абсолютной доступности всех пользователей к информационным фондам, которые будут формироваться на основе цифровых технологий.
На современном этапе важно создать принципы взаимодействия информационных ресурсов различных государственных информационных систем.

В.Е. Гершензон:
Лицензионная и сертификационная политика не может и не должна становиться инструментом недобросовестной конкуренции государственных предприятий с рыночными, частными образованиями. Странно, что в нашей стране до сих пор ряд ведомств формируют себе государственный заказ и сами его выполняют. Фактически это система отторжения коммерческих структур. Частные предприятия могли бы выполнять ту часть госзаказа, которая не выгодна государственным предприятиям, и создавать здоровую конкуренцию, поддерживая высокий уровень работ. Хотелось бы иметь равные «правила игры».

А.А. Коробейников:
Решено реанимировать Постановление Правительства Российской Федерации № 40 от 16 января 1995 г. «Об организации работ по созданию геоинформационной системы для органов государственной власти». Я инициировал парламентский запрос в Правительство Российской Федерации о невыполнении этого Постановления. Думаю, пора привлечь внимание высшего руководства страны к ГИС, поскольку это стратегическая технология.

Д.А. Журавлев:
Выживают только те программы, которые работают на перспективу экономического развития и опираются на рыночные механизмы. К сожалению, плохо усваивается международный опыт: в мире уже понята важность создания единой инфраструктуры данных, а в России несколько лет лишь обсуждается эта проблема. Пора понять, что ни одно из ведомств не в состоянии решать общенациональные проблемы.

Е.А. Жалковский:
Доступность фондов пространственных данных для коммерческих структур обеспечивает преемственность и массовое развитие геоинформатики. Уже сейчас представленная в магазинах картографическая продукция является коммерческой. Поэтому нужна государственная политика в области развития коммерческого сектора, а не только активность ГИС-Ассоциации.

Г.М. Ружников:
Основной тормоз развития геоинформатики - отсутствие в стране единой открытой топографической основы. Если не будет позитивных изменений, можно ожидать повторения ситуации саморазвития, как это произошло с глобальной сетью Интернет, в которой бесплатно выставляются собственные ресурсы.

При решении задачи создания единого информационного пространства ставку следует делать на лидера - Министерство экономического развития и торговли РФ, которое осуществляет межведомственную координацию и разработку проектов основных федеральных законов и федеральных целевых программ.

А.А. Росляков:
Только 30% пространственных данных в нашей стране будут использовать в ГИС-ОГВ, а 70% потребления - это хозяйствующие субъекты, физические лица и профессиональные объединения. Кто же должен производить географические данные? Только ли система государственных предприятий? Логичней создать нормативно-правовые и нормативно-технические стандарты, позволяющие обеспечить совместимость данных, их взаимообмен и сопоставимость. На это от государства потребуются незначительные средства по сравнению с тем, если создавать инфраструктуру пространственных данных полностью за счет государственного бюджета. Это создаст возможности для огромного притока ресурсов, в том числе необходимых для информационного обеспечения органов государственной власти. Но предварительно следует сосредоточиться на «правилах игры» и создать подсистему использования географических данных для органов государственной власти.

В.В. Алакоз:
При существующей структуре функционирования ведомств каждое из них будет стоять на защите собственных данных, и обмен информацией будет крайне затруднен. Можно или сконцентрировать данные в каком-либо одном ведомстве, или разработать стандарты, обеспечивающие сопоставимость и обмен пространственными данными.
Стратегической целью должно стать создание межведомственного (надведомственного) правительственного органа, а как этап к его созданию - организация комиссии с определенными властными полномочиями.

В.В. Глушков:
В 2001 г. планируется принятие поправок к Федеральному закону «О геодезии и картографии». Поправки, подготовленные специалистами Роскартографии, направлены на дальнейшие ограничения в использовании федеральных пространственных данных. В разработке нормативных актов участвуют только специалисты Роскартографии, а исполнять ведомственные инструкции приходится всем.

Е.Г. Капралов:
Комиссии для координации быть не может. В отсутствие управленческих функций комиссия не нужна. Структура должна быть надведомственной и действовать с общегосударственных позиций.
Единый стандарт на пространственные данные должен быть разработан и принят, возможно, на добровольной основе.
Роскартографии выгоден режим секретности геоданных. Именно поэтому в России нет открытой цифровой основы даже масштаба 1:1 000 000.

С.А. Миллер:
Единая инфраструктура пространственных данных в России будет создана неизбежно, это только вопрос времени. Тестом степени демократичности нашего общества станет состав участников обсуждения: только властные и государственные структуры, как это было раньше, или большой отряд специалистов коммерческих организаций и профессиональных объединений, работающий в области геоинформатики и связывающий с успехами развития этого сектора рынка свое будущее.