Современный этап развития градостроительной сферы деятельности характеризуется разработкой и утверждением огромного массива документов: территориальных схем Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов, правил землепользования и застройки, проектов планировки, межевания, градостроительных планов; в отношения вовлечены проектные организации, органы государственного управления федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, заинтересованные юридические и физические лица (застройщики, инвесторы, собственники, владельцы и арендаторы земельных участков, жители соответствующих территорий).
В законодательном плане общие вопросы деятельности в рассматриваемой области обозначены в Градостроительном кодексе Российской Федерации 2004 г., где сформулированы правила применения в отношении документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории норм технического регулирования (общих и специальных технических регламентов, национальных стандартов), а также нормативов градостроительного проектирования.
Кроме того, в связи с решением о введении в действие с 2009 г. саморегулирования в области градостроительной деятельности в проектировании (в том числе и градостроительном) начнут разрабатываться и действовать стандарты саморегулируемых организаций.
Нормы технического регулирования, нормативы градостроительного проектирования и стандарты градостроительной деятельности
Так как в практике градостроительной деятельности наблюдается определенное недопонимание и смешение понятий «нормы технического регулирования», «нормативы градостроительного проектирования» и «стандарты градостроительной деятельности» (стандарты проектных организаций, объединяющихся в саморегулируемые организации), стоит рассмотреть эти понятия детально.
В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184 «О техническом регулировании» техническое регулирование определено как правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Очевидно, что документы в области градостроительной деятельности могут рассматриваться как предмет технического регулирования. При этом могут предъявляться требования к составу, содержанию, оформлению текстовых и графических (в том числе картографических) материалов.
В то же время в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории должны отображаться имеющие территориальное выражение нормы технического регулирования. В первую очередь это относится к нормам, устанавливаемым в сфере экологической, биологической (санитарно-эпидемиологической) и иной безопасности. Со временем будет утвержден и введен в действие федеральный технический регламент «Требования к безопасности зданий и сооружений».
Вместе с тем, никакие нормы действующего российского законодательства не позволяют утверждать, что вопросы непосредственно градостроительного проектирования (в том числе связанные с установлением функционального и градостроительного назначения территорий, параметров и характеристик градостроительной деятельности) относятся к сфере технического регулирования.
Например, нет сомнений, что плотность застройки в пределах функциональных и градостроительных зон, этажность должны соответствовать требованиям технических регламентов, обеспечивая безопасную деятельность граждан. Однако ничто не позволяет говорить о том, что подобные параметры регулируются только нормами технического регулирования.
В самом деле, территориальное планирование не представляет собой услугу или продукцию, а есть деятельность органов государственного управления и местного самоуправления по планированию развития территорий. Не относятся к предмету технического регулирования ни градостроительное зонирование, ни планировка территории.
В связи с этим не следует смешивать нормы технического регулирования в области градостроительной деятельности и нормативы градостроительного проектирования.
Представляется, что нормы технического регулирования в области градостроительной деятельности, разрабатываемые и утверждаемые в соответствии с градостроительным законодательством и законодательством о техническом регулировании на федеральном уровне, должны включать общие положения о безопасном размещении функциональных зон в пределах населенных пунктов, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом. Не является целесообразным введение в них ссылочных норм из других сфер безопасности экологической, биологической, так как они и так сформулированы или будут сформулированы в профильных технических регламентах.
Возможно, что специальный технический регламент должен быть также разработан в отношении безопасности размещения объектов капитального строительства федерального, регионального (субъектов Российской Федерации) и муниципального уровней.
Целесообразной видится разработка национальных стандартов, содержащих детальные требования к составу градостроительных документов, а также к оформлению их текстовой и графической (картографической) частей, включая условные обозначения, применяемые системы координат и другие характеристики картографической продукции (карты, схемы) градостроительного назначения.
Наиболее действенным решением явилось бы установление единых или сопоставимых форматов представления данных на бумажных и электронных носителях в применении к ведению государственного кадастра недвижимости и градостроительной деятельности, включая информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.
Совершенно иным представляется предмет регулирования нормативов градостроительного проектирования. Указанные нормативы при безусловном учете требований безопасности, установленных нормами технического регулирования, должны реализовывать градостроительную политику по обеспечению устойчивого развития территорий и созданию благоприятных условий для деятельности человека.
Таким образом, нормативы градостроительного проектирования должны учитывать не только и не столько нормы технического регулирования, сколько достигнутый и прогнозируемый уровень социально-экономического развития, экологического состояния территории.
Цель разработки нормативов градостроительного проектирования дальнейшее улучшение условий жизни людей, удовлетворение их права на благоприятную окружающую среду, иных законных прав и требований, например, права на труд и права на отдых, права иметь в собственности имущество и распоряжаться им.
Следует отметить, что в настоящее время в Градостроительном кодексе Российской Федерации определены только два вида нормативов градостроительного проектирования: региональные (утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации) и местные (находятся в компетенции органов местного самоуправления).
Странным представляется отсутствие в этом ряду федеральных нормативов градостроительного проектирования, если только ошибочно не считать, что они могут быть заменены нормами технического регулирования градостроительной деятельности.
Нормативы градостроительного проектирования и нормы технического регулирования градостроительной деятельности
Если нормы технического регулирования гарантируют минимальные стандарты безопасности (экологической, промышленной, пожарной и др.), то нормативы градостроительного проектирования учитывают также нормы социального благополучия, сложившиеся или формируемые в результате реализации градостроительной политики социальные стандарты.
Таким образом, нормативы градостроительного проектирования тесно связаны с социально-экономической обстановкой на территории и не должны способствовать ее ухудшению.
Не трудно заметить, что практикуемые стандарты в области социально-экономического развития различны не только для разных субъектов Российской Федерации, но и для сельских и городских населенных пунктов, отдельных муниципальных образований. Это исторически сложившиеся различия.
Несомненно, федеральные нормативы градостроительного проектирования должны установить минимальные социальные стандарты, способствовать дальнейшему выравниванию социально-экономических условий между регионами посредством проведения градостроительной политики.
В то же время, ничто не препятствует субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям определять в соответствующих нормативах градостроительного проектирования иные, более высокие требования к качеству территориальной среды. Реализация таких требований должна происходить за счет средств региональных и местных бюджетов.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации нормативы градостроительного проектирования являются обязательными, в законе не предусмотрена возможность рекомендательного характера таких нормативов.
Следовательно, утверждение региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в установленном законом порядке делает их обязательными для всех физических и юридических лиц, органов местного самоуправления, органов государственного управления, в том числе федеральных, на соответствующей территории.
Необходимо еще раз подчеркнуть требование федерального законодательства о соответствии региональных и местных нормативов градостроительного проектирования нормам технического регулирования отнюдь не означает, что нормативы градостроительного проектирования не могут содержать более жестких требований, чем федеральные технические регламенты. Принятие соответствующих решений не злоупотребление правом, а следствие наличия у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определенной компетенции в области градостроительной деятельности.
Как следствие принимая решения о размещении объектов капитального строительства федерального значения в пределах территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, исполнительные органы государственной власти Российской Федерации обязаны учитывать требования региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.
Однако представляется целесообразным одновременно с дополнением Градостроительного кодекса Российской Федерации нормой о порядке введения в действие федеральных нормативов градостроительного проектирования установить разделение компетенции между различными уровнями нормативов градостроительного проектирования.
Для достижения этой цели необходимо разработать национальные стандарты, определяющие терминологию в сфере градостроительного проектирования и устанавливающие классификатор нормативов градостроительного проектирования.
Если отрешиться от формальных признаков (процедуры разработки и принятия, наименования), то, следуя ранее примененной логике рассуждения, действующие СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» не являются документом технического регулирования. При этом юридико-технической точки зрения это совокупность норм технического регулирования.
Совершенствование нормотворчества в области градостроительного проектирования
Таким образом, дальнейшее совершенствование нормотворчества в области градостроительного проектирования должно быть направлено на:
1. Разработку федерального технического регламента «О безопасном размещении функциональных зон в пределах населенных пунктов, территорий муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации».
2. Разработку серии национальных стандартов по градостроительной документации и документации государственного кадастра недвижимости.
3. Внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части введения понятия «федеральные нормативы градостроительного проектирования».
4. Разработку (взамен СНиП 2.07.01-89* и их новой редакции, подготавливаемой в Министерстве регионального развития Российской Федерации) национальных стандартов:
«Градостроительство. Общие требования к документации»;
«Градостроительство. Территориальные схемы Российской Федерации»;
«Градостроительство. Территориальные схемы субъектов Российской Федерации»;
«Градостроительство. Территориальные схемы муниципальных районов»;
«Градостроительство. Генеральные планы поселений и городских округов»;
«Градостроительство. Генеральные планы населенных пунктов»;
«Градостроительство. Правила землепользования и застройки»;
«Градостроительство. Проекты планировки»;
«Градостроительство. Проекты межевания»;
«Градостроительство. Градостроительные планы» и ряда других.
Стандарты градостроительной деятельности и стандарты градостроительного проектирования
Отдельной проблемой является смешение понятий «стандарты градостроительной деятельности» (стандарты, которые будут устанавливаться и применяться профессиональными объединениями градостроителей саморегулируемыми организациями) и «стандарты градостроительного проектирования».
Стандарты саморегулируемых организаций (СРО) в строительстве и строительном проектировании будут разрабатываться и утверждаться СРО, область их действия отношения внутри СРО, между СРО и ее членами.
Представляется недопустимым смешение в одном документе (группе документов) требований к соблюдению:
качества при осуществлении предпринимательской деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по проектированию градостроительной документации (далее градостроительной деятельности);
процедур подготовки и принятия градостроительных решений (в том числе связанных с разработкой, подготовкой и утверждением схем территориального планирования и иной градостроительной документации) органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (далее градостроительной деятельности органов управления);
качества и обеспечения стандартов качества городской и иной среды при проработке, обосновании и принятии проектных решений в области градостроительного проектирования (далее градостроительного проектирования).
Вне зависимости от деятельности градостроительных СРО по стандартизации, вопросы градостроительной деятельности органов управления регулируются и будут регулироваться федеральным законодательством, а также (в предусмотренных случаях) законодательством субъектов Российской Федерации и нормативно-правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления.
Вызывает обоснованные сомнения возможность разработки силами СРО полного спектра стандартов градостроительного проектирования. Более продуктивной представляется идея создания на базе и при поддержке СРО постоянно действующей рабочей группы, которая бы в тесном контакте со специалистами Министерства регионального развития Российской Федерации, других заинтересованных ведомств определила номенклатуру подобных стандартов и приняла экспертное участие в их разработке.
Таким образом, единственный вид деятельности в области стандартизации, который градостроительные СРО могли бы осуществлять самостоятельно, без участия органов государственной власти и управления различного уровня, это стандартизация собственно градостроительной деятельности, а не ее результата.
Можно точнее сформулировать эту задачу градостроительным СРО необходимы правила и стандарты такого ведения текущей производственной деятельности, которые в соответствии с законодательством о саморегулируемых организациях гарантируют третьим лицам качество конечного продукта градостроительного проектного решения.
Заметьте разницу не стандарты на продукцию, а стандарты ведения бизнеса, т. е. стандарты, вводящие на предприятиях организаций членов СРО внутреннюю систему качества.
Надо ли говорить о том, что градостроительная отрасль не первая вводит системы качества? В Российской Федерации накоплен большой опыт по их внедрению на рынках разнородных услуг от аудиторской деятельности до экологической сертификации.
С нашей точки зрения, стандарты градостроительной деятельности должны иметь два уровня (о втором можно будет предметно говорить только через несколько лет) и затрагивать следующие области: стандарты первого уровня (качество градостроительной деятельности):
основные принципы градостроительной деятельности;
документирование градостроительной деятельности;
планирование и организация градостроительной деятельности;
разработка градостроительной документации;
оценка, контроль и риски в градостроительной деятельности; стандарты второго уровня (управление градостроительной деятельностью):
системы управления градостроительной деятельностью;
аудит управления градостроительной деятельностью;
оценивание эффективности градостроительной деятельности;
декларирование в управлении градостроительной деятельностью;
оценка жизненного цикла градостроительной деятельности. См. также: Каталог Организаций: - НИИП Градостроительства Каталог Авторов: - Щукин А.К.
RSS
Реклама
Современный этап развития градостроительной сферы деятельности характеризуется разработкой и утверждением огромного массива документов: территориальных схем Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов, правил землепользования и застройки, проектов планировки, межевания, градостроительных планов; в отношения вовлечены проектные организации, органы государственного управления федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, заинтересованные юридические и физические лица (застройщики, инвесторы, собственники, владельцы и арендаторы земельных участков, жители соответствующих территорий).
