Л.Ю. Падилья Сароса (Фонд «Институт экономики города»)


Планирование, являясь одним из наиболее важных элементов менеджмента, требует системного формирования и применения. Развитие в России социально-рыночных отношений и местного самоуправления в условиях разграниченных полномочий между уровнями публичной власти определяет необходимость применения механизмов координации и взаимодействия в процессе государственного и муниципального планирования. Выделим основные сферы планирования: социально-экономическое (стратегическое); территориальное; бюджетное.

Принцип системности предполагает оформление планирования в нормативно-правовом, организационном и методическом аспектах. В связи с этим построение систем планирования могло бы основываться на законодательстве и науке о менеджменте, но в условиях незавершенности реформ (местного самоуправления, бюджетной, административной) в стране вполне объяснимо наличие разных взглядов на проблематику. Переход от централизованного распределения компетенций и ресурсов, характерного для системы планирования советского периода, означает, что должна возникнуть система, которая гармонично учитывает интересы развития каждой из управляемых административно-территориальных единиц (страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). Существуют три основные методологии формирования системы, имеющие своих сторонников: «сверху», «снизу», «последовательного прицепления вагонов к локомотиву». На рис. 1 представлены различные модели системы планирования.

В статье даны основные положения методических рекомендаций построения системного планирования, адресованные прежде всего муниципальным образованиям. Автор является сторонником принципа одновременности формирования систем независимо от вида или уровня планирования на основе действующего законодательства РФ и применения моделей эффективного менеджмента, а также с учетом законодательных норм, вступающих в действие в 2009 2010 гг.

Рис. 1. Варианты моделей системы планирования

Актуальная ситуация
Мониторинг существующей ситуации в России показывает, что система планирования в полной мере не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления. Наиболее «укомплектованной» в нормативно-правовом и методическом плане является система бюджетного планирования.

В ней определены не только компоненты, но и методики расчета многочисленных видов межбюджетных трансфертов. Оптимальна ли эта система с позиции принципов местного самоуправления? Оставим ответ на этот вопрос за рамками статьи, поскольку это отдельная и довольно глубокая тема. Отметим лишь, что требуется совершенствование применения целевых программ в качестве инструмента планирования бюджетных расходов.

А что мы имеем в других видах планирования? Схемы территориального планирования федерального уровня не существует, как не существует и документа, определяющего направления региональной политики. Приоритеты социально-экономического развития на данном этапе формализованы в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 2008 годы), в которой содержатся некоторые отраслевые стратегии на долгосрочную перспективу. В буквально «свежеиспеченной» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. определены основные направления развития Российской Федерации, но это документ концептуального характера, предполагающий формирование инструментов реализации намеченных векторов развития.

Вместе с тем, система планирования федерального уровня значительно в большей степени формализована юридически: многие положения определены в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодательстве, постановлениях Правительства РФ.

«Слабым звеном» по сравнению с системами федерального и регионального уровней выглядят муниципальные системы планирования. Опыт правоприменительной практики современного планирования на муниципальном уровне невелик, исключением являются те муниципалитеты, которые в порядке конкурсного отбора Министерства финансов РФ были включены в программу реформирования «общественных финансов» и сформировали основные элементы системы бюджетного и социально-экономического планирования, а также те немногие города, которые традиционно уделяли системному управлению первостепенное внимание. Необходима активизация деятельности в сфере территориального планирования. Процедуры разработки документов территориального планирования весьма затратные, наиболее подготовленными выглядят муниципалитеты, входящие в состав субъектов Российской Федерации, предусмотревших субсидии из региональных бюджетов муниципальным образованиям на формирование документов в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Единая бюджетная система России во многом упрощает бюджетное планирование по сравнению с другими видами планирования, так как в бюджетом и налоговом законодательстве определены нормы и механизмы взаимодействия в формате межбюджетных отношений.

Информация, которая позволяет констатировать несформированность систем государственного и муниципального планирования в Российской Федерации на современном этапе, представлена на рис. 2, где приняты следующие сокращения: ФЦП федеральные целевые программы; ДЦП долгосрочные целевые программы; ФАИП федеральная адресная инвестиционная программа; ГЧП государственно-частное партнерство; СФП среднесрочный финансовый план; РЦП региональные целевые программы; АИП адресные инвестиционные программы; МО муниципальное образование; МЦП муниципальные целевые программы; СЭР социально-экономическое развитие.

Рис. 2. Анализ формирования систем государственного и муниципального планирования и механизмов взаимодействия между ними

В результате следует сделать несколько выводов:
1. Координация между видами планирования внутри систем и взаимодействие между ними затруднены отсутствием сформированных систем или их несовершенством с позиции требований современного менеджмента и законодательных норм.
2. Результативное применение механизмов координации и взаимодействия зависит от установления порядка принятия документов планирования и соблюдения норм принятых документов в процессе планирования.
3. Необходимы активная позиция управленцев высшего звена по отношению к вопросу системности планирования и достаточный уровень профессионализма специалистов, формирующих документы планирования.

На рис. 3 схематично представлена современная ситуация в части планирования.

Рис. 3. Иллюстрация отсутствия системного планирования

Взаимодействие осуществляется в большей степени посредством бюджетного планирования. Наиболее оформленным, но не всегда применимым для территориального и бюджетного планирования является стратегический аспект на уровне субъектов Российской Федерации большинство регионов имеют документально оформленные долгосрочные стратегии развития, которые зачастую остаются декларативными документами. Территориальное планирование более активно, но далеко недостаточно и полно формируется на муниципальном уровне.

Таким образом, говорить о взаимодействии в процессе планирования (по причине отсутствия сформированных систем) на данном этапе не представляется возможным, существует лишь взаимодействие отдельных элементов еще не сформированных систем.

Результаты и планы пилотного проекта
Учитывая актуальность существующих проблем в сфере государственного и муниципального планирования, в 2008 г. Фондом «Институт экономики города» при технической помощи Агентства США по международному развитию был инициирован проект, посвященный вопросам комплексного планирования. В рамках проекта г. Азов Ростовской области был определен в качестве пилотной площадки для исследования проблем, препятствующих качественному планированию.

Отметим некоторые результаты проекта:
проведен анализ документов планирования в г. Азове и даны рекомендации по формированию системы социально-экономического, территориального планирования, организации планирования развития систем инженерных коммуникаций города, совершенствованию бюджетного планирования и финансового менеджмента;
в течение года специалисты органа местного самоуправления имели возможность повысить свой профессиональный уровень, участвуя в семинарах, проводимых экспертами фонда, и получить практические рекомендации по структуре документов, их содержанию и процедурам внедрения;
разработаны методические рекомендации по формированию комплексной системы планирования, которые подлежат апробации и внедрению.

Кроме пилотного внедрения в г. Азове, методика применялась в качестве одного из элементов комплексных проектов, реализуемых фондом в городах Уссурийске (Приморский край), Петропавловске-Камчатском (Камчатский край), Рязани. В 2009 г. работы экспертов будут продолжены, в том числе еще в одном пилотном городе, выбор которого состоится в ближайшее время.

Основные положения методических рекомендаций
При разработке методики формирования комплексной системы планирования важно было избежать таких обманчиво простых вариантов, как произвольное установление жесткой очередности разработки плановых документов, а также смены прежней вертикали планирования «сверху вниз» на радикально-демократический вариант планирования «снизу вверх». Ни то, ни другое, по мнению экспертов фонда, не соответствует реалиям времени и невозможно с практической точки зрения. Сложно требовать всерьез, чтобы региональные власти формировали свои документы планирования исключительно после и на основе анализа муниципальных документов; такая постановка задачи в принципе некорректна. У каждого уровня публичной власти есть свой круг законодательно установленных полномочий¹, реализация которых невозможна без построения систем планирования своего уровня. Процесс построения последних включает в себя установление порядка принятия решений в части планирования, разработку и внедрение самих документов планирования².

В условиях разграниченных полномочий документы планирования одного уровня ни законодательно, ни функционально не могут регулировать процесс управления другого уровня, при этом в условиях единства бюджетной системы и территориальной целостности государства необходимы адекватные механизмы взаимодействия. Внутри системы должны быть формализованные механизмы координации процесса планирования. Позиция построения идеальной модели комплексного планирования «с нуля» также невозможна на практике, так как системы планирования разных уровней и субъектов управления имеют различную степень сформированности. Кроме того, многие процессы планирования идут параллельно, существуют одновременно и предполагают тесное взаимодействие. На основе изложенных принципов были составлены методические рекомендации, краткая аннотация которых приводится ниже.

В методике дано описание процедур формирования компонентов системы планирования (социально-экономического, территориального, бюджетного), в том числе определены исходные данные для каждого вида планирования, структура и содержание документов планирования, а также процедуры согласования и утверждения. Определены механизмы координации видов планирования внутри системы; основные взаимосвязи и направления координации внутри системы представлены на рис. 4.

Рис. 4. Координация видов планирования внутри системы

Мониторинг практики муниципального управления показывает, что в процессе планирования возникает много ведомственных рассогласований, особенно на стадии бюджетного планирования. В большей степени это результат недостаточной практики или пренебрежения принципами целевого управления. Многими до сих пор ставится под сомнение сама необходимость стратегического планирования, хотя факты усиления конкуренции в вопросах территориального развития очевидны.

Отсутствие документа федерального значения, вводящего общие положения в части социально-экономического планирования³, снижает мотивацию управленцев муниципального уровня формировать документы, определяющие стратегические направления развития муниципалитета. Отсутствие документа целеполагания затрудняет эффективное территориальное и бюджетное планирование; на практике между этими видами планирования зачастую возникают противоречия, нарушается последовательность процедур. С позиции же процесса управления определение целей и постановка задач должны быть осуществлены ранее, нежели планирование ресурсов. На рис. 5 представлен горизонт планирования в виде основных документов различных видов планирования и их взаимосвязь в процессе планирования.

Рис. 5. Взаимосвязь документов планирования

В методических рекомендациях даны характеристика основных документов планирования по видам, законодательное и нормативно-правое основания их применения, а также советы по их формированию, согласованию и утверждению.

Вступающие в действие с 1 января 2009 г. положения ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяют новые общие для всех уровней управления правила применения долгосрочных целевых программ в качестве инструмента планирования. Определение порядка применения целевых программ и порядка оценки их эффективности является первостепенной задачей для тех муниципальных образований, которые еще не приняли подобные правила. В отсутствие порядка принятия решений о разработке, согласовании и реализации целевых программ их применение в качестве инструмента планирования бюджетных расходов порождает «разрушительную конкуренцию» ведомств за бюджетные средства и с 2009 г. не позволит привлекать субсидии на реализацию проектов в рамках сопряженных программ из других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Вопросам взаимодействия муниципальной системы планирования с системой планирования субъекта Российской Федерации посвящен отдельный раздел, в котором это взаимодействие представлено при определении целей и задач, в процессе прогнозирования, в формате долгосрочных целевых программ, при планировании бюджетных инвестиций, а также при осуществлении территориального планирования и планирования развития объектов коммунальной инфраструктуры.

Несколько полезных советов
Что делать в условиях отсутствия сформированных систем планирования?

Любые советы «здесь и сейчас» должны основываться на нормах действующего законодательства, хотя надо признать, что и законодательство подлежит дальнейшему совершенствованию.

И все же, некоторые механизмы взаимодействия не применяются вопреки их законодательной легитимности. На наш взгляд, недооценивается возможность реализации проектов развития на условиях:
межмуниципального сотрудничества;
создания национальных корпораций по территориальному, а не отраслевому принципу;
создания агломераций на основе общности решаемых задач;
широко развитой в некоторых зарубежных странах практики реализации крупных социальных проектов на уровне местного сообщества с применением инструментов государственного займа у населения и участием крупных компаний, осуществляющих деятельность на данной территории.

Заключение
Представленные в рамках статьи основные подходы к формированию систем планирования и их взаимодействия не претендуют на полный охват взаимосвязей и универсальность применения в такой сфере, как территориальное развитие в условиях местного самоуправления. В тоже время расставленные в статье акценты по основным положениям методических рекомендаций Фонда «Институт экономики города» определяют, по крайней мере, ориентиры для практических действий. В 2009 г. исследования по затронутой теме будут продолжены, в том числе и в плане изучения лучших практик органов публичной власти.

1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, Налоговый кодекс РФ (части 1 и 2) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.
2 Документы, определяющие приоритеты социально-экономического развития, документы территориального и бюджетного планирования.
3 Подобно Бюджетному кодексу РФ в части бюджетного планирования, Градостроительному кодексу РФ в части территориального планирования.