Колчина М.Е.
Уральский государственный горный университет


Управление муниципальными образованиями непосредственно связано с управле-нием их земельными ресурсами. К наиболее значимым вопросам в системе такого управления можно отнести вопросы управления территориями населенных пунктов, в которых сосредоточено основное количество производственных мощностей, зданий финансового, культурного, управленческого, бытового, социального и жилого назначения. Земли населенных пунктов в совокупности со зданиями и сооружениями, элементами инженерно-транспортной инфраструктуры и зелеными насаждениями требуют экономического, правового, административного и организационного управления, а также градостроительного регулирования.

Экономическое управление включает:

- оценочную деятельность (оценку земель населенных пунктов и объектов капитального строительства), необходимую для определения величины налогов и организации рынка недвижимости;

- сделки с недвижимостью, в т.ч. ипотечное кредитование;

- деятельность по формированию муниципального бюджета, основой которого должны стать налоги на недвижимость и арендные платежи;

- инвестиционную деятельность (финансовые вложения в земельный участок, строительство зданий и сооружений, благоустройство территорий и пр.).

Правовое управление связано:

- с возникновением и прекращением прав субъекта на объект недвижимости (земельный участок и объект капитального строительства);

- с определением вида разрешенного использования земельного участка и ограничениями (обременениями) прав на использование участка и его застройку.

Регламенты, определяющие вид разрешенного использования земельного участка и ограничения на его использование прописываются в Правилах землепользования и застройки, которые и регулируют градостроительную деятельность.

Уральский регион является высоко урбанизированным районом, который, к тому же отличается высокой концентрацией горнопромышленных и горнодобывающих предприятий.

Например, из 45 городов (100%) Свердловской области 27, что составляет 60%, - это горнопромышленные города, градообразующими предприятиями которых выступают предприятия горнопромышленного комплекса (ГПК), а 14 городов (32 %) - это центры горнодобывающей промышленности (далее горнопромышленные города). Согласно "Докладу о состоянии и использовании земель Свердловской области в 2004 году", земли населенных пунктов в области составляют 3,6% от областного земельного фонда, тогда как по стране - 1,1%. На территории Свердловской области сложились три крупных го-родских (промышленных) агломерации: Екатеринбургская, Н-Тагильская и Северная, которые отличаются повышенной плотностью населения, населенных пунктов, предприятий горнопромышленного комплекса, транспортных и инженерных коммуникаций.
Отсюда и вытекают основные проблемы территориального развития населен-ных пунктов в Свердловской области, характерные для всего Уральского региона, к которым относятся:

первая проблема - дефицит территорий, вызванная высокой плотностью городов и поселков (особенно в городских агломерациях), а также присутствием и высокой концентрацией предприятий ГПК, т.к. они:

- занимают значительные территории (карьеры, прииски, промышленные площадки, отвалы);

- требуют организации санитарно-защитных зон, территории которых непри-годны для развития населенных пунктов;

- активно используют подземное пространство, в результате чего могут возникать деформации земной поверхности и обводнение территорий, делая их непригодными для строительства;

- формируют развитую сеть инженерных и транспортных коммуникаций для обеспечения деятельности горнопромышленных предприятий, которые также занимают значительные земельные участки и, для которых устанавливаются охранные зоны, придорожные полосы и др.;

вторая проблема - качествj земельных ресурсов, также вызвана присутствием предприятий ГПК (горнодобывающего производства), негативно влияющим на окружающую среду и земельные ресурсы муниципальных образований (нарушенные земли или потенциально опасные для строительства), в результате чего снижается градостроительная ценность земельных участков и их стоимость;

третья, как следствие предыдущей, – проблема обеспечения устойчивого развития территорий и безопасности проживания на этих территориях.

Для понимания вышеизложенных проблем необходимо рассмотреть особенности горнопромышленного производства и его влияние на земли муниципальных образова-ний и населенных пунктов.

Горнопромышленный комплекс, как вид опасных производств, оказывает мощное воздействие на окружающую среду, в том числе на качественное состояние земной поверхности и грунтов.

Степень влияния ГПК на земную поверхность определяется:

- способами разработки месторождений полезных ископаемых;

- расположением мест добычи полезных ископаемых относительно границ населенных пунктов, селитебных территорий.

На практике существует два основных способа разработки полезных ископаемых подземный и открытый.

Открытый способ характеризуется формированием объектов ГПК на поверхности земли (карьеры, прииски). Данный способ связан с нарушением земной поверхности (вы-емка земляных масс, формирование отвалов пустых пород) и активным воздействием на состояние воздушного и водного бассейнов. Для защиты от таких объектов устанавливаются санитарно-защитные зоны в 300м (пример – карьеры, отвалы).

Подземный способ характеризуется формированием объектов как в недрах земли (шахты, рудники), так и на ее поверхности (промышленные площадки, отвалы). Данный способ добычи полезных ископаемых оказывает существенное влияние на качество земной поверхности непосредственно и опосредованно, которое выражается в сдвижении горных пород и, как следствие, в деформациях земной поверхности.

Подземный способ разработки месторождений полезных ископаемых является наиболее опасным из-за своих последствий:

- деформациями земной поверхности, которые невозможно спрогнозировать во времени;

- обводнением территорий, вызванным поднятием уровня грунтовых вод из-за нарушения гидродинамического режима законсервированных шахт и рудников.

Деформации земной поверхности могут быть различными по силе проявления: от плавных сдвижений до внезапных обрушений, ведущих к образованию провалов.

Вышеперечисленные последствия отрицательно влияют на качество грунтов, из-меняя их структуру и снижая несущую способность, а, значит, делая их непригодными для строительства. Особенно они опасны для застроенных территорий, на которых расположены капитальные здания, сооружения и коммуникации:

- обрушение земной поверхности ведет к деформациям конструкций зданий и со-оружений и потере их прочности и устойчивости;

- обводнение территорий ведет к подтоплению подвалов зданий и нарушению структуры (пучинистость) грунтов, что ведет к деформациям оснований фундаментов, а значит деформациям коробки зданий.

В зависимости от местоположения полезных ископаемых объекты ГПК могут размещаться как в границах населенных пунктов, так и за его пределами, на межселенных территориях.

Менее опасным для населенных пунктов является вариант размещения горнодобывающих предприятий за границами населенных пунктов, что характерно для молодых го-родов, примером может служить г. Североуральск.

Территориальные проблемы населенных пунктов, в границах которых расположены объекты горнодобывающего производства исторически сложилось так, что многие Уральские поселения возникали в середине XVIII, XIX, начале XX веков в непосредственной близи месторождений полезных ископаемых и, соответственно, сегодня их селитебные территории находятся в зоне влияния горных работ. Анализ показал, что 15,5% городов Свердловской области – это горнодобывающие города, в которых действующие, законсервированные, ликвидированные или заброшенные (старые по возрасту) шахты и рудники располагаются в их границах. К тому же многие "горняцкие" поселения в процессе развития застраивались без учета зон влияния подземных горных выработок по причине отсутствия информации об их размещении и градостроительных регламентов.

Примером наиболее мощного влияния подземных горных работ и их последствий является г. Березовский. Здесь подземные горные выработки и шахты расположены непосредственно под застроенными территориями, что приводит к ситуациям, о которых говорилось ранее (обрушения земной поверхности, обводнение территорий). Аналогичная ситуация сложилась и в г. Краснотурьинске, где без учета зон влияния подземных горных выработок, в 70-е годы прошлого столетия был застроен центральный жилой массив. В результате несколько жилых домов были построены в зонах особой опасности, в частности, на устье ствола шахты. Примером может служить жилой дом по ул. Попова, 65, у которого коробка жилого дома имеет значительные деформации, что ведет к снижению потребительских качеств объекта, а значит его стоимости.

Причиной сложившихся ситуаций явилось отсутствие:

- сведений об объектах техногенного воздействия (их местоположении и техническом состоянии) и границах их влияния в силу засекреченности информации;

- градостроительного законодательства, учитывающего особенности региона.

Современное градостроительное законодательство предусматривает обеспечение безопасности территорий и обеспечение предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при градостроительной деятельности.

Предложения по решению проблем.

Первое. Вначале необходимо выявить источники техногенного воздействия, определить степень их опасности и сформировать границы зон техногенного риска (зон, подработанных подземными горными работами). Для этого необходимо:

1. разработать методику определения границ зон техногенного риска (определить критерии выявления факторов техногенного риска и перечень факторов техногенного риска);

2. установить поправочные коэффициенты в зависимости от степени техногенной опасности;

3. сформировать базу данных:

- о подземных горных сооружениях (их местоположении и техническом состоянии) и их влиянии на состояние земной поверхности и грунтов;

- о строениях, расположенных в зонах влияния подземных горных работ (их техни-ческом состоянии);

- о состоянии земной поверхности и грунтов, границах влияния подземных горных выработок;

4. организовать мониторинговые наблюдения за земной поверхностью и зданиями, расположенными в зоне влияния подземных горных выработок.
Учитывая поправочные коэффициенты, можно также классифицировать зоны техногенного риска по техногенной опасности:

- зоны особой техногенной опасности (Коп1) – в границах действующих горных отводов, в местах нахождения устьев стволов шахт, в зонах активных деформаций (провалы и образование трещин), выявленных при инвентаризации и мониторинге земной поверхности и зданий;

- зоны повышенной техногенной опасности (Коп2) – зоны плавных сдвижений, выявленных в результате инвентаризации и мониторинга земной поверхности и строений;

- зоны условной техногенной опасности (Коп3) – без деформаций земной поверх-ности, над подземными выработками глубокого заложения.

Второе. Действующее градостроительное законодательство зоны, подработанные подземными горными работами, в явном виде не включает в состав зон с особыми условиями использования территорий. При этом, из выше сказанного ясно, что в горнодобываемых. Поэтому предлагается отнести зоны, подработанные подземными горными работами, к зонам техногенного риска, которые, в свою очередь, включить в состав зон с особыми условиями использования территорий.

Учет таких зон в градостроительной деятельности (территориальном планировании и градостроительном зонировании, планировке территории) сможет обеспечить, как минимум:

- устойчивое развитие территорий населенных пунктов;

- безопасную среду обитания;

- наиболее оптимальное и рациональное использование городских территорий;

- достоверными сведениями о подработанных горными работами территориях и объектах недвижимости, расположенных на них, заинтересованные структуры.

Обеспечение достоверными сведениями об объектах недвижимости и таких территориях органов управления муниципальными образованиями, органов кадастрового учета, собственников (пользователей и налогоплательщиков), оценщиков (при индивидуальной оценке недвижимости и кадастровой оценке земель населенных пунктов) имеет колоссальное значение для экономического и правового управления земельными ресурсами муниципальных образований.

Выделение зон техногенного риска, как зон с особыми условиями использования территорий, позволит сформировать для этих зон особый правовой статус и режим, обеспечивающий благоприятную и безопасную среду обитания в горнодобывающих городах.

Третье. Для реализации предыдущих задач и целей оптимального управления муниципальными образованиями, предлагается создать информационную систему о территориях, подработанных горными работами, с использованием ГИС. Для этого, полученные данные об объектах и зонах техногенной опасности послойно наносятся на дежурный план города или обновленный топографический план.

В пространственной и семантической базах данных ГИС формируются тематические слои о подземной части городских территорий посредством ввода информации:

- о местоположении и параметрах подземных горных объектов;

- о глубине заложения, материалах, конструкции крепи, возрасте шахт и выработок;

- о границах зон влияния этих объектов и степени их опасности (Коп);

Также в ГИС аккумулируется вся информация об использовании наземной части территории в зоне влияния подземных горных работ, которая включает:

- данные о функциональном использовании территории;

- данные о границах землепользования и землепользователях;

- данные о характере застройки (назначение, этажность, материалы, износ и пр.);

- данные об инженерных и транспортных коммуникациях.

В результате такого наложения получается совмещенная схема, отражающая границы зон влияния подземных горных объектов на застроенные и незастроенные городские территории. Совмещенная схема позволит выявить земельные участки, здания, сооружения и коммуникации, оказавшиеся в границах зон техногенной опасности, которые подлежат специальному учету, как объекты риска, и требуют постоянных мониторинговых наблюдений. Кроме того, выявленные земельные участки и сооружения должны подле-жать технической оценке с целью выявления дефектов, которые должны быть учтены при оценочной деятельности и налоговой политике. Совмещенная схема должна стать частью информационной системы о городских территориях.

В заключении хотелось бы отметить, что в Российской Федерации, кроме Уральского, имеются такие промышленные регионы как: Центральный, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальне-Восточный и другие, в состав которых входят горнопромышленные, в т.ч. горнодобывающие, районы, соответственно: Подмосковный угольный бассейн и Курская магнитная аномалия; Пермский край, Башкортостан; Кузбасс; Читин-ский промышленный район. Это также урбанизированные районы, с высокой концентрацией горнодобывающих предприятий, активно влияющих на качественное состояние земной поверхности. Поэтому проблемы, обозначенные в данном докладе, характерны для многих населенных пунктов Российской Федерации, а также Украины, Казахстана и др.