Бриллиантов Ю.М.
ЗАО «Рамболь»

План выступления:

1. Мотивация МЭРа при принятии решения о разработке градостроительной и градорегулирующей документации. МЭР – главный менеджер города.

Внешние и внутренние факторы действующие на МЭРа при принятии решения о разработке градостроительной и градорегулирующей документации.

2. Какие ожидания оправдаются, а какие нет. Отсутствие обратной связи и управляемости, нарушение планов. (Пример увеличение доли «земельных» денег в городском бюджете).

3. Разработаны основные документы территориального планирования (ГП) и градостроительного зонирования (ПЗЗ)
4. Новое качество управления территорией
5. Направление главного удара. Шаги по обеспечению нового качества управления территорией. Менеджер изменений.

6. Начало модификации управления – земельно-имущественный комплекс муниципального образования. Обязательный состав работ в земельно-имущественном комплексе муниципального образования. Внедрение ПЗЗ, АИС ОГД, Мониторинга, реорганизация органов управления.

7. Дифференцированный подход к внедрению ПЗЗ в зависимости от численности населения, размеров территории и специфики муниципального образования.

8. Необходимость внешнего сопровождения (support) администраций МО в процессе внедрения ПЗЗ, АИС ОГД, Мониторинга, реорганизации органов управления земельно-имущественного комплекса и перехода к новому качеству взаимоотношений субъектов градостроительной деятельности.

9. Четкая мотивация стратегического развития МО «снизу». Интеграция в федеральные системы стратегического управления.


1. Часто складывается впечатление, что мэры МО не очень заинтересованы в развитии своих городов, проектировщики, в свою очередь, заботяияся об этом даже больше, чем они. Нам, проектировщикам довольно редко предлагается разработать последовательный пакет связанных документов о территориальном развитии города или административного района.
Мэры не верят в эффективность этих документов и с трудом выделяют средства на финансирование.

Значит, в системе приоритетов это стоит явно не на первом месте.
Даже когда документация уже разработана ее исполнение также не гарантировано. Часто муниципальные власти, особенно в небольших городах, являются инициаторами нарушений, не говоря уже о спонтанных нарушениях, возникающих в процессе застройки территории. Почему это происходит?

Если мэр будет понимать и чувствовать, что от решения стратегических задач напрямую зависит исполнение текущих, это станет приоритетом и вектор приоритетов изменится.

2. Факторы, влияющие на решение о разработке градостроительной документации:

а) Положение градостроительного кодекса
б) Положение земельного кодекса
в) Прокурорский надзор за законностью предстоящей З.У.
г) Необходимость проведения публичных процедур
д) Дефицит территорий под застройку
е) Необходимость привлечения инвесторов
ж) Проблемы инженерной и транспортной инфраструктуры
з) Дефицит ресурсов инженерного обеспечения территории
В результате действия этих факторов разрабатывается классический пакет градостроительной документации

3. Город получает генплан и ПЗЗ – гору документов, регламентирующих действие самой администрации (и мэра в частности) в области земельно-имущественных отношений. В результате средства городского бюджета потрачены, а администрация получает сильнейший стресс и массу вопросов:

- как использовать в повседневной работе громоздкие положения новых документов, как довести их до всех сотрудников и служб
- как построить работу в соответствии с требованиями нового законодательства, где появились понятия «формирование З.У.», «градостроительная подготовка З.У.», «публичные процедуры». Какие ожидания мэра оправдались, а какие нет?

Оправдались следующие ожидания:

1) Генплан обозначил контуры будущего, основные параметры развития

2)ПЗЗ установили правовой режим и ограничения

Не оправдались:

1) Сроки подготовки разрешительных документов не сократились, а качество не улучшилось, а наоборот – трудозатраты и сроки выросли.

2) Процедурные вопросы запутались окончательно, кто что делает и кто за что отвечает непонятно.

3) Давление со стороны контролирующих инстанций возросло: прокуратура указывает на нарушения при предоставлении З.У., а суды отменяют решение администрации о предоставлении З.У.

4) Инвесторы покидают территорию из-за неразберихи и сроков принятия решений
5) Денег и времени на решение этих проблем не предусмотрено
В результате мэр недоволен.

5. Новое качество управления территориями

В результате – управляемость, принятие адекватных управленческих решений.

1) Управление на основе стратегических целей развития.
2) Наличие документов социально-экономического и территориального развития, адаптированная нормативно-правовая база.
3) Прозрачность и адекватность всех событий на подведомственной территории во всех аспектах.

6. Направление главного удара. Шаги по обеспечению нового качества. Менеджер изменений.
а) Конечно в первую очередь разработка основных документов. Генплана и ПЗЗ.

б) Определение порядка подготовки ИРД в МО. Определение зоны ответственности, процедур и административных регламентов.

в) Далее самое трудное – установление информационной системы и ее интеграция в органы земельно-имущественного комплекса.
Удивительным является то, что многие города имеют генпланы и ПЗЗ, некоторые имеют довольно развитое нормативно правовое обеспечение, единицы – информационное обеспечение (решающее частные задачи) и никто не имеет гармоничную и универсальную общегородскую межведомственную систему.

Сегодня без самого широкого использования информационных систем невозможно представить работу органов местного самоуправления.
На сегодняшний день сложилось так, что институты, занимающиеся разработкой генпланов и ПЗЗ, планировкой и межеванием, фактически игнорируют вопросы нормативного и технологического обеспечения своих клиентов.

Сегодня это главные проблемы на муниципальном уровне. Без нормативно-правового и технологического обеспечения градостроительные и градорегулирующие документы не работают!

Сегодня осознание этой проблемы на муниципальном уровне уже есть, скоро оно будет массовым, а еще через некоторое время всеобщим.
Предпринимаются попытки решения этой проблемы разными способами, от самостоятельной подготовки нормативки и кустарного софта, до массового внедрения какого либо программного продукта.

Наилучшей представляется ситуация с внешним менеджером. Этим менеджером может являться специализированная организация, сочетающая в себе компетенцию в трех предметных областях:

- градостроительство
- земельно-имущественное право и местное самоуправление
- технология и автоматизация

Такой менеджер сам обследует ситуацию и ставит городу диагноз, общаясь, при этом, напрямую с мэром. После этого определяется объем и состав работ и сроки их выполнения.

В процессе работы внешний менеджер глубоко вникает во все нюансы ситуации на территории и непосредственно работает с городскими службами и их персоналом.

Такая работа занимает время от года до двух лет. Такой подход к работе с территориями и населенными пунктами является наиболее фундаментальным и комплексным.

В отличии от традиционного подхода, в результате работы:

- во всех городских структурах появляется единый взгляд на проблемы и методы их решения
- появляется полноценная городская нормативно-правовая база
- появляется технологически связанное межведомственное взаимодействие
- оказывается методическая поддержка на всех стадиях процесса
- появляются «свои» эксперты в вопросах земельно-имущественного права и технологии

7. На сегодняшний день, когда по всей стране активно идет разработка генпланов и ПЗЗ после 10-15летней спячки, сама ситуация заставляет нас детально разобраться с земельно-имущественным комплексом. Как следует из всего вышесказанного, предлагается сделать стандартом следующий состав работ:

1) ГП, ПЗЗ, ПП+ПМ

2) Организация АИС ОГД, ее адаптация к комплексным задачам МИС(муниципальной информационной системы)

3) Адаптация и дополнение городской нормативно-правовой базы (направление положения об адресации, о порядке разработки и утверждения проектов, о порядке приема и выдачи эталонных
картографических материалов, о межведомственных комиссиях и т.п.)

4) Разработка и утверждение муниципальных процедур, технологических процессов.

5) Развертывание информационно-аналитической системы «Мониторинг», ее опытная эксплуатация, обучение персонала, сдача.

6) Развертывание межведомственного взаимодействия. Связь (по процедурам) с земельно-имущественными органами, подготовка и проведение торгов на З.У. Учет земельных и имущественных платежей.

Все это (П2-6) для простоты называется «Внедрение ПЗЗ».
В настоящий момент ситуация весьма благоприятна для оснащения муниципальных образований нормативной базой и технологиями т.к. резкий спад строительства и операций с землей и недвижимостью высвободил административный и кадровый ресурс.
При успешном выполнении всех этих работ, несомненно, будет достигнуто «новое качество» управления территорией.

8. Дифференцированный подход к внедрению ПЗЗ. Процедуры и техпроцессы.
Как обеспечить соответствие и увязку федерального законодательства и местного самоуправления? Мегаполис – средний город – поселок
Количество людей работающих в органах местного самоуправления отличается на порядки. Отличается также количество подразделений, ответственных за ту или иную функцию.

Процедура – техпроцессы
Для примера рассмотрим схему градостроительной подготовки по инициативе заявителей с целью выявления свободных от прав третьих лиц земельных участков для строительства объектов капитального строительства.

Это достаточно сложная технологическая цепочка взаимодействия различных структур и целый ряд взаимосвязанных элементов. Прохождение этой цепочки занимает месяцы, а зачастую и годы, если нет необходимого программно-технологического и нормативно-правового обеспечения.
Является очевидным, что для разных по размеру населенных пунктов требуется разная, приспособленная к местным условиям НПБ, соответствующая в то же время федеральному законодательству.

9.В условиях четкого порядка и прозрачности администрация города начинает по-другому воспринимать ситуацию. Первым делом оценивается рентный потенциал (градостроительная ценность) территории. В связи с наведением порядка с платежами и более корректным ценностным зонированием увеличиваются прямые доходы бюджета. Во-вторых, из-за прозрачности действий администрации и обширности информации о территории оживляются инвесторы.

Администрация волей-неволей начинает мыслить стратегически, оценивая место и значимость своего населенного пункта в системе расселения. А это и есть новое качество управления территорией.