Никитенко Олег Анатольевич,
ООО «ОКТОГОН»

Одной из основных проблем правового регулирования режима и границ территориальных зон в рамках правил землепользования и застройки является проблема учёта функционального зонирования, закрепленного в генеральном плане поселения или городского округа, при разработке и утверждении правил землепользования и застройки соответствующего муниципального образования.

В какой степени градостроительное зонирование должно отражать назначение функциональных зон, содержащееся в генеральном плане поселения или городского округа? В какой степени при подготовке проекта правил землепользования и застройки должны учитываться положения о границах функциональных зон, зон с особыми условиями использования территорий, содержащиеся в генеральном плане муниципального образования? Могут ли правила землепользования и застройки корректировать (изменять, уточнять) границы основных функциональных зон через установление соответствующих территориальных зон? Эти и другие вопросы возникают всякий раз при разработке проекта правил землепользования и застройки. Ситуацию нередко усугубляет то обстоятельство, что между утверждением генерального плана поселения или городского округа и началом подготовки проекта правил землепользования и застройки проходит достаточно много времени и часть содержащихся в генеральном плане сведений успевает потерять свою актуальность.


Рассмотрим данную проблему через призму юридического анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет территориальное планирование как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. В этой же статье градостроительное зонирование определяется как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Из приведённых определений следует, что территориальное планирование (осуществляемое в том числе в рамках генеральных планов поселений и городских округов) является регулированием перспективного развития территории муниципального образование, а градостроительное зонирование (осуществляемое в рамках правил землепользования и застройки) является регулированием современной градостроительной деятельности. Соответствующие документы территориального планирования и градостроительного зонирования различны и по предмету регулирования (регулируют различные группы общественных отношений), и по кругу лиц, в отношении которых действу-ют содержащиеся в них предписания (положения генеральных планов адресованы органам государственной власти и органам местного самоуправления, а положения правил землепользования и застройки обязательны как для органов публичной власти, так и для неограниченного круга юридических и физических лиц). В этих условиях вопрос обеспечения соответствия генерального плана и правил землепользования и застройки носит, на первый взгляд, методологический и, в определённом смысле, политический характер, то есть в основном является вопросом градостроительной политики органов местного самоуправления и тактики градорегулирования.

Однако специальные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации опровергают данный тезис.

В соответствии с частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учётом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования. Генеральный план утверждается решением представительного органа местного самоуправления, является муниципальным нормативным правовым актом. Учёт положений нормативного правового акта может осуществляться только одним способом – путём неукоснительного следования содержащимся в нём положений. Это вытекает из самой природы нормативного правового акта: невозможно учитывать предписания нормативного правового акта частично или на основе произвольного толкования содержащихся в нём положений.

Из положений частей 9 и 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что обнаружение несоответствия проекта правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, городского округа является основанием для направления проекта правил на доработку. В соответствии со статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации несоответствие правил землепользования и застройки поселения, городского округа генеральному плану поселения, городского округа является основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Таким образом, Градостроительный кодекс Российской Федерации фактически выстраивает иерархию норм, содержащихся в генеральном плане, и норм, содержащихся в правилах землепользования и застройки муниципального образования. При этом фактически устанавливается приоритет положений генерального плана перед положениями правил землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, функциональных зон и параметров их планируемого развития. При этом под параметрами планируемого развития, очевидно, следует понимать, прежде всего, основное назначение этих зон (жилые, рекреационные, общественно-деловые и так далее). Границы и пара-метры планируемого развития функциональных зон содержатся в утверждаемой части генерального плана и в этих условиях «учёт» соответствующих положений призван обеспечить соответствие, отсутствие противоречий между границами и параметрами планируемого развития функциональных зон, с одной стороны, и границами и назначением территориальных зон, с другой стороны.

Градостроительный кодекс Российской Федерации содержит достаточное количество правовых предписаний, позволяющих сделать однозначный вывод о необходимости обеспечения соответствия границ и основного назначения территориальных зон границам и назначению функциональных зон. В Самарской области сложилась судебная практика по данному вопросу – имеются случаи признания недействующими решений о внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований по тому основанию, что содержащееся в этих решениях назначение территориальных зон противоречит назначению соответствующих функциональных зон, определённому генеральными планами.

Основная проблема заключается в том, что такое решение вопроса, реализованное законодателем, не вполне соотносится с концепциями генерального плана и правил землепользования и застройки, также заложенными в Градостроительном кодексе Российской Федерации.
По смыслу Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план муниципального образования является документом стратегического перспективного планирования, а правила землепользования и застройки – документом текущего градостроительного регулирования. Однако эта идея недостаточно последовательно проведена законодателем при регулировании общественных отношений по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки, не нашла отражения в нормах, регламентирующих соотношение правил землепользования и застройки и генерального плана.

С учётом изложенного при подготовке и утверждении правил землепользования и застройки, изменений в правила необходимо обеспечивать соответствие данных документов генеральному плану муниципального образования в части границ и назначения функциональных зон, границ зон с особыми условиями использования, положений о территориальном планировании. Если изменения правил землепользования и застройки предполагают отклонения от генерального плана, необходимо до утверждения изменений в правила провести процедуру внесения необходимых изменений в генеральный план. Предлагаемый подход позволяет исключить вероятность оспаривания правил землепользования и застройки, а также решений о внесении в них изменений по мотиву несоответствия указанных документов генеральному плану муниципального образования.

Не менее острой является проблема фактического нахождения земельного участка одновременно в двух и более территориальных зонах.

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка к одной территориальной зоне. Таким образом, органы местного самоуправления при разработке и утверждении правил землепользования и застройки должны исключить ситуации, когда земельные участки фактически находятся одновременно в нескольких территориальных зонах. Однако на практике реализация приведённых выше положений сталкивается с объективными трудностями. Недостаточная точность и неполнота сведений о границах земельных участков, содержащихся в кадастре объектов недвижимости, постоянные изменения границ земельных участков в течение относительно длительного процесса разработки и утверждения правил землепользования и застройки не позволяют обеспечить безусловное соответствие границ территориальных зон требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на момент вступления в силу вновь утверждённых правил землепользования и застройки муниципального образования.

Федеральное законодательство прямо не предусматривает ни механизма, ни самой возможности решения проблемы фактического нахождения земельного участка в нескольких территориальных зонах. Поэтому прежде чем перейти к изложению различных вариантов регулирования данного вопроса в рамках правил землепользования и застройки, необходимо выяснить наличие у органов местного самоуправления городских округов и поселений соответствующих регулятивных полномочий.

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселений относится утверждение правил землепользования и застройки. Аналогичная компетенционная норма, касающаяся городских округов, содержится в пункте 26 части 1 статьи 16 указанного Федерального закона. Вопросы, подлежащие обязательному регулированию в правилах землепользования и застройки городских округов и поселений, закреплены в статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Таким образом, законодатель подробно конкретизировал содержание регулятивных полномочий органов местного само-управления в рамках соответствующего вопроса местного значения. В то же время пункт 6 части 3 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывает на возможность регулирования в рамках порядка применения правил землепользования и застройки «иных вопросов землепользования и застройки». Федеральные законы не раскрывают понятия «иные вопросы землепользования и застройки», следовательно, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять круг вопросов, подлежащих регулированию в рамках землепользования и застройки, помимо вопросов, непосредственно урегулированных федеральными законами или для которых федеральные законы устанавливают рамочное регулирование в виде общих требований. Вопросы застройки земельных участков, фактически расположенных в нескольких территориальных зонах, изменения границ территориальных зон в случае обнаружения подобных ситуаций не урегулированы федеральными законами и, следовательно, могут рассматриваться в качестве «иных вопросов землепользования и застройки», подлежащих регулированию в правилах землепользования и застройки муниципального образования.

Безусловно, принятие принципиального решения о регулировании данного вопроса в рамках правил землепользования и застройки – прерогатива городского округа или поселения. Соответствующие органы местного самоуправления вправе оставить этот вопрос без внимания, ссылаясь на отсутствие императивных указаний в федеральных законах, а также на то обстоятельство, что по смыслу положений части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации нахождение земельных участков одновременно в двух и более территориальных зонах должно быть исключено ещё при разработке проекта правил землепользования и застройки.
Однако в условиях, когда гарантировать «чистоту» границ территориальных зон полностью не удаётся, представляется крайне опасным оставлять рассматриваемый вопрос без решения, ибо в этом случае земле-пользователю остаётся только возможность хлопотать о корректировке правил землепользования и застройки, откладывая на многие месяцы реализацию своих планов по использованию земельного участка. Собственник или иной законный владелец земельного участка, будучи ограничен в возможности его использования, оказывается в неравном положении по сравнению с другими землепользователями, чьи земельные участки не пересекают границы территориальных зон, данное обстоятельство порождает неопределенность относительно дальнейшей судьбы земельного участка, существенно сказывается на его рыночной стоимости.

Правила землепользования и застройки муниципального образования должны содержать положения, определяющие права и обязанности участников общественных отношений по землепользованию и застройке в случае фактического нахождения земельного участка в двух и более территориальных зонах. При этом модель правового регулирования должна основываться на следующих подходах.

Необходимо исходить из того, что обеспечение принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне в принципе является обязанностью органов местного самоуправления. Положения части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации не имеют прямого действия, они не регулируют общественные отношения в области градостроительства, участниками которых являются землепользователи, непосредственно. Указанные положения регулируют общественные отношения в области разработки и утверждения правил землепользования и застройки и адресованы участникам этих отношений – органам местного самоуправления, профессиональным организациям-разработчикам проектов документов градостроительного зонирования, органам государственной власти и государственным организациям, участвующим в разработке или экспертизе проекта правил землепользования и застройки. В этих условиях землепользователь не должен испытывать неблагоприятные последствия несоблюдения органами местного самоуправления, утвердившими правила землепользования и застройки, положений части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Недопустимо возлагать на землепользователей какие-либо дополнительные обязанности в связи с фактическим нахождением его земельного участка в нескольких территориальных зонах или понуждать к дополнительным действиям, направленным на преодоление этой ситуации. Риск фактического нахождения земельного участка одновременно в двух и более территориальных зонах несут исключительно органы местного самоуправления.

С учетом изложенного в правилах землепользования и застройки муниципального образования должна быть предусмотрена обязанность органов местного самоуправления при выявлении земельных участков, расположенных на территориях, отнесенных действующими правилами к различным территориальным зонам, инициировать процедуру внесения изменений в правила землепользования и застройки, касающихся отнесения данных земельных участков к одной территориальной зоне.

До внесения изменений в правила землепользования и застройки правообладателям таких земельных участков должно быть предоставлено право выбора вида разрешённого использования земельных участков, отнесенных правилами землепользования и застройки к различным территориальным зонам, в соответствии с любым из градостроительных регламентов, установленных правилами применительно к данным территориальным зонам. Предлагаемое решение может показаться радикальным, однако только таким образом возможно полностью исключить перекладывание на правообладателей земельных участков риска нахождения земельного участка одновременно в нескольких территориальных зонах. В противном случае у правообладателя появляется законное основание оспаривать правила землепользования и застройки муниципального образования, разработанные и утвержденные с нарушением требований части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а это, в свою очередь, может на длительное время создать дополни-тельные риски для неограниченного круга правообладателей земельных участков в соответствующем муниципальном образовании.

Существует также вариант предоставления правообладателям земельных участков возможности выбора разрешенных видов использования земельных участков из градостроительного регламента территориальной зоны, в которой расположена бóльшая площадь земельного участка. Данный вариант представляется весьма разумным и логичным решением проблемы нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах, особенно если в одной из территориальных зон находится лишь незначительная площадь земельного участка.

Однако при практической реализации этого варианта возникает серьёзная проблема удостоверения факта нахождения бóльшей площади земельного участка в одной из территориальных зон. Вряд ли органы местного самоуправления будут выдавать разрешение на строительство, основываясь исключительно на утверждении правообладателя земельного участка о нахождении бóльшей площади принадлежащего ему земельного участка в одной из территориальных зон. Неизбежными становятся дополнительные административные процедуры при решении вопроса о выборе вида разрешенного использования, а это само по себе ставит правообладателя «проблемного» земельного участка в неравное положение с другими землепользователями.

Здесь могут прозвучать многочисленные возражения относительно создания основы для фактического пересмотра границ территориальных зон, минуя процедуру внесения изменений в правила землепользования и застройки, возможных злоупотреблений предоставленным правом свободного выбора градостроительных регламентов. Предвосхищая данные аргументы, полагаем необходимым отметить следующее.

Во-первых, предлагаемая модель решения проблем, вытекающих из фактического нахождения земельного участка в нескольких территориальных зонах, основана на приоритете корректировки правил землепользования и застройки с целью приведения границ территориальных зон в соответствие с требованиями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В любом случае при обнаружении земельного участка, расположенного в нескольких территориальных зонах, органы местного самоуправления обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки.

Во-вторых, право выбора вариантов использования земельного участка с применением градостроительного регламента любой из территориальных зон, в которых расположен земельный участок, носит исключительный характер. Это право позволяет избежать ситуации фактической невозможности застройки земельного участка, находящегося одновременно в нескольких территориальных зонах, и предполагает возможность защиты права на свободное использование своего имущества без обращения в суд с заявлением об оспаривании правил землепользования и застройки. В целях профилактики возможных злоупотреблений данное право выбора следует существенно ограничить. Так, этим правом не должны пользоваться сами органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения. Правила землепользования и застройки также должны содержать запрет на предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и расположенных в границах двух и более различных территориальных зон, до внесения необходимых изменений в правила землепользования и застройки.

Подводя итог рассмотрению проблемы фактического нахождения земельных участков в нескольких территориальных зонах, необходимо подчеркнуть, что действующее федеральное законодательство не прпятствует регулированию прав и обязанностей участников отношений по землепользованию и застройке при фактическом нахождении земельного участка в двух и более территориальных зонах. Такое регулирование может осуществляться органами местного самоуправления в рамках порядка применения правил землепользования и застройки и должно основываться на необходимости исключить неблагоприятные для правообладателей земельных участков последствия несоответствия границ территориальных зон требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Немало вопросов при разработке правил землепользования и застройки вызывает регулирования использования территорий общего пользования. Федеральное законодательство содержит лишь несколько предписаний по данному вопросу, что не позволяет говорить о наличии в земельном и градостроительном законодательстве целостной концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений.

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в со-став различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет территории общего пользования как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).

Согласно части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования. Таким образом, действующее градостроительное и земельное законодательство, определяет в общем виде назначение и правовой режим земельных участков в границах территорий общего пользования, устанавливает общий запрет на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования и выводит данные земельные участки из-под действия градостроительных регламентов. Такое регулирование является неполным и оставляет нерешённым значительное число вопросов использования земельных участков в границах территорий общего пользования.

Частично эти вопросы могут быть урегулированы органами местного самоуправления поселений и городских округов в рамках правил землепользования и застройки в порядке решения «иных вопросов землепользования и застройки», однако в данном случае их возможности существенно ограничены. Основным инструментом регулирования использования земельных участков и их застройки в населенном пункте является градостроительный регламент. Но для территорий общего пользования градостроительные регламенты не устанавливаются. Такой подход вполне оправдан, поскольку территории общего пользования в условиях запрета на их приватизацию находятся в публичной собственности, и право выбора видов разрешённого использования в этой ситуации лишено практического смысла. В то же время, исключив градостроительный регламент в качестве инструмента регулирования использования и застройки территорий общего пользования, Градостроительный кодекс Российской Федерации не предлагает иных механизмов решения данного вопроса. Между тем регулирование использования и застройки территорий общего пользования является одним из важнейших вопросов землепользования и застройки.

Территории общего пользования являются элементом градостроительного каркаса городских и сельских поселений, качество их использования во многом определяет характер городской среды, обуславливает уровень благоустройства и комфорта населенного пункта. В этих условиях градостроительное законодательство должно, с одной стороны, гарантировать общедоступность земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальных зон с целью обеспечения режима предметов обще-го пользования, а с другой стороны, создавать условия для развития территорий общего пользования, модернизации расположенных в их границах объектов транспортной, инженерной инфраструктуры и рекреации, привлечения инвестиций.

Для этого необходимо законодательно закрепить четкую классификацию территорий общего пользования с точки зрения их основного назначения (на сегодняшний день обращает на себя внимание даже некоторое несовпадение в перечислении основных видов территорий общего пользования в Земельном и Градостроительном кодексах), сформировать основы для ведения в муниципальных образованиях реестра территорий общего пользования. Каждый объект общего пользования (земельный участок, несколько земельных участков, объединенных общим назначением, объект недвижимости) должен быть идентифицирован и классифицирован с точки зрения основного назначения. Для каждого вида территорий общего пользования следует устанавливать перечень видов объектов капитального строительства и временных сооружений, которые могут размещаться на земельном участке, находящемся в границах данной территории общего пользования (регламент использования территории общего пользования). Для отдельных видов территорий общего пользования возможно установление параметров использования (например, площади застройки для парков и скверов), запрет на изменение основного назначения некоторых видов территорий общего пользования (данное правило также может быть направлено на сохранение территорий общего пользования рекреационного назначения).

Представляется необходимым закрепить правило о праве органов местного самоуправления регулировать использование земельных участков, находящихся как в муниципальной, так и в государственной собственности, в границах территорий общего пользования, за исключением земельных участков, расположенных в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства федерального или регионального значения. Очевидна и необходимость специального регулирования порядка изменения вида разрешённого использования земельного участка, находящегося в границах территорий общего пользования. Во-первых, необходимо определить, в каких случаях такое изменение может быть сделано путём простого издания муниципального правового акта об изменении вида разрешённого использования земельного участка, а в каких – путём предварительного внесения изменений в генеральный план. Во-вторых, предоставить населению возможность участвовать в принятии соответствующего решения. В данной ситуации изменение вида разрешённого использования земельного участка означает фактическое изменение основного назначения территории общего пользования, что затрагивает интересы значительной части населения муниципального образования. С учётом данного обстоятельства необходимо проведение публичных слушаний по во-просу изменения вида разрешённого использования земельного участка, находящегося в границах территорий общего пользования, с целью учёта мнения населения по данному вопросу. Процедура публичных слушаний в этом случае может быть унифицирована с процедурой публичных слушаний по вопросу о предоставлении условно разрешённого вида использования земельных участков и объектов капитального строительства. В случае предварительного внесения изменений в генеральный план участие населения будет обеспечиваться путём проведения публичных слушаний по вопросу о внесении изменений в генеральный план.

Предлагаемые решения позволят существенно повысить качество правового регулирования использования территорий общего пользования и ограничить административное усмотрение органов местного самоуправления при решении вопросов использования и застройки территорий общего пользования.