Б.С. Жихаревич (МЦСЭИ «Леонтьевский центр», Санкт-Петербург)

Около года назад в заметке «Стратегов строят — стратегии выстраиваются» (см. «Управление развитием территорий», № 4 (2008), с. 11–13) я попытался осмыслить актуальные тенденции в теории и практике территориального стратегического планирования на основе выступлений, прозвучавших на VII общероссийском форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России» (20–21 октября 2008 г., Санкт-Петербург). На форуме было изложено видение Минрегиона России по поводу формирующейся иерархии стратегий и представлены рекомендации (напоминавшие требования) к их содержанию. Спустя почти год, на пороге очередного форума, стоя в строю выстроенных стратегов в ожидании команды, хочу вновь поделиться своими наблюдениями.

Прошедшее между двумя форумами время было особенным — после десяти лет роста, породившего неоправданные надежды на бесконечную стабильность и процветание, разразился мировой кризис. В одночасье рухнули все оптимистичные и сверхоптимистичные прогнозы, в том числе зафиксированные в многочисленных стратегиях субъектов Федерации. Уже в момент принятия в ноябре 2008 г. устарела долгожданная и с таким трудом согласованная Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (КДР-2020). Кризис умерил пыл и охладил наивный энтузиазм тех, кто верил в возможность все раз и навсегда надежно спланировать. Опять стал обсуждаться вопрос о возможности и необходимости формирования долгосрочных планов и стратегий, особенно в период кризиса.

Усилия властей всех уровней были направлены на разработку антикризисных мер и создание отчетов об их исполнении, шел дележ средств государственной поддержки. Казалось бы — не до стратегий. Однако набранная в предыдущие годы инерция не давала остановиться. И вполне в духе возросшей в период кризиса значимости государства Указом Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г. была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Выступая при ее обсуждении на заседании Совета безопасности РФ, Д.А. Медведев сказал: «Стратегическое планирование — важнейший фактор устойчивого развития нашей страны, фактор обеспечения ее национальной безопасности. Мы не раз говорили о том, что должны внедрять такого рода планирование в нашу повседневную жизнь и в дальнейшем просто не сможем обходиться без единого порядка в подготовке такого рода основополагающих документов. …Рассчитываю на то, что создание подобной целостной системы стратегического планирования будет способствовать тесной координации между федеральным центром, между субъектами нашей страны, регионами, муниципалитетами и гражданским обществом в целом. Фактически речь идет о формировании такой вертикали стратегического планирования под руководством главы государства. И такого рода планирование должно опираться на четкую нормативную базу».

Таким образом, переход от ельцинской «такой вот загогулины» к медведевской «такой вертикали» и нормализации стратегического планирования вроде бы логически завершился, особенно с учетом указов Президента РФ, определивших перечни показателей для контроля деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Однако не все так просто и быстро нормализуется внутри современной российской государственной машины. Параллельно продолжается разработка Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», порученная Министерству экономического развития РФ. В нем перечень документов стратегического планирования гораздо длиннее. И есть еще один федеральный «игрок», задающий рамки стратегирования, — Минрегион России, предложивший Концепцию совершенствования региональной политики в Российской Федерации, в которой говорится, что «…стратегическое планирование осуществляется путем разработки и реализации согласованных концепций, доктрин, стратегий, программ и проектов (планов) развития территорий», и перечисляются иные документы стратегического планирования (см. таблицу).

Таблица Документы государственного стратегического планирования Российской Федерации

Получается, что пока «в товарищах согласья нет». Такая ситуация длится уже довольно долго и невольно подталкивает к мысли: а удастся ли даже на уровне федеральных структур выработать единое мнение о документах планирования? Это вызывает и более болезненный вопрос — а нужно ли нам возвращаться к такой детальной системе планирования, до боли напоминающей советскую систему планов с добавлением слова «стратегический»? И не рухнет ли ставшая такой громоздкой и пока не вполне стройной система под своей тяжестью? Имеется ли у нее надежный фундамент в виде консенсуса по поводу ее необходимости или в виде административной власти государства?

Итак, стратегов продолжают строить, они достаточно послушно строятся в шеренги и ждут указаний, которые запаздывают. Уже несколько лет законопроекты так и остаются проектами. В Минрегионе России новая управленческая команда пока собирается с мыслями. Сигналы из этого министерства идут невнятные. В качестве примера можно привести конкурс «Стратегические инициативы в антикризисных программах», проводимый в 2009 г. в рамках ежегодного Конкурса региональных стратегий и программ социально-экономического развития среди субъектов Российской Федерации. Номинации определены очень актуальные, но из положения о конкурсе можно предположить, что в основу определения победителей будут положены только цифры статистической отчетности, далеко не все из которых связаны с программной деятельностью властей.

Вызывает вопросы и любопытная таблица, размещенная на сайте Минрегиона России, где перечислены все субъекты Федерации, отмечено наличие у них стратегических документов и содержится оценка соответствия или несоответствия этих документов КДР-2020. Каковы критерии оценки, кто принимал решения о соответствии, как правильно встроиться?

В общем, ситуация способствует росту интереса к очередному форуму по стратегическому планированию, где можно услышать из первых уст комментарии по вопросам, волнующим практикующих стратегов. Заявленная программа обещает разъяснение позиций ведущих федеральных структур, формирующих идеологические и юридические рамки государственного стратегического планирования. Поэтому стратеги ждут форума с нетерпением. И не только ждут, но и продолжают вести разработки, часто без оглядки на стандарты и догмы (что особенно радует). Кризис ярко высветил как недостатки, так и достоинства стратегического планирования. Полезными оказались не те стратегии, где было много цифр, а те, где было много идей, был сценарный анализ, показывающий линии поведения в разных ситуациях, где в основе лежал механизм переговоров и учета интересов, оказавшийся крайне необходимым для преодоления последствий кризиса.

Стремление навести порядок в государстве, в том числе и в планировании, очень своевременно. Важно, чтобы при этом осталось место для инициативы и творчества, без которых в современном мире не победить в конкуренции.