Комплексный инфраструктурный подход к управлению развитием территорий и пространственные данные
Уникальная возможность сформулировать требования к набору пространственных данных, необходимых для обеспечения планирования, поддержки принятия управленческих решений, контроля процессов развития территории
Государственное и муниципальное управление всех уровней должно быть направлено на всестороннее развитие территорий с целью достижения оптимальных условий жизни и деятельности населения. Динамику соответствующих показателей, тенденции развития территорий наиболее наглядно можно представить с помощью пространственных данных, к тому же, наличие последних во многом способствует успешности предпринимаемых действий.
На фоне реформирования системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, разработки концепции развития отрасли геодезии и картографии, первых успешных шагов на пути формирования инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации возникла уникальная возможность сформулировать требования к набору пространственных данных, необходимых для обеспечения планирования, поддержки принятия управленческих решений, контроля процессов развития территории. Достоверные и актуальные пространственные данные в сочетании с единой нормативно-правовой базой и современными технологиями могут стать мощным инструментом управления социально-экономическим и территориальным развитием на уровне страны, регионов и муниципальных образований.
Рассмотрим инфраструктуру градостроительного планирования как основу для разработки организационно-функциональной модели такого инструмента и как пространство для опытного внедрения комплексного инфраструктурного подхода в управление развитием территорий и его совершенствования.
Инфраструктура градостроительного планирования — основа для создания инструмента управления территорией
Выбор градостроительного планирования в качестве основы для создания инструмента управления территорией не случаен. Эта сфера деятельности насыщена пространственной информацией, проектирование ведется в различных масштабах, привлекаются все виды топографо-геодезических материалов. Существуют научно обоснованная и законодательно закрепленная иерархия документов и решений, зависимость способов их реализации от принятых условий. Необходимы мониторинг изменений среды, контроль за исполнением решений, выявление проблемных мест для последовательного совершенствования программ управления территориальным развитием.
Рис. 1. Комплексный инфраструктурный подход к управлению развитием территорий
В градостроительном проектировании используется информация как о существующих пространственных объектах, сгруппированных по общим признакам (гидрография, рельеф, растительность, недвижимость, объекты инфраструктуры и т. д.), так и не существующих, но имеющих привязку к пространству и важное правовое значение (границы административно-территориальные и земельных участков, функциональные и территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования, красные линии, проектируемые объекты капитального строительства и т. д.). В зависимости от вида документа, схемы или чертежа одни и те же пространственные объекты могут отображаться по-разному, а их семантические сведения содержать различные характеристики. Однако при применении четких технических требований в градостроительстве можно автоматизировать многие операции, повысив при этом качество принимаемых решений, что, соответственно, скажется на качестве исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг, гарантирует повышение качества среды жизни и деятельности граждан.
Градостроительное планирование среди прочих рассматривает вопросы повышения эффективности использования земель всех категорий, учитывая природоресурсные и иные факторы ограничения или поддержания деятельности населения (напоминаем об этом, так как часто градостроительное планирование путают с архитектурно-строительным проектированием, которое ориентировано только на строительство конкретного объекта).
Инфраструктура градостроительного планирования — информационный фундамент принятия всех управленческих решений социально-экономического и территориального планирования.
Принцип единства социально-экономического и территориального планирования
Необходимость соблюдения принципа единства социально-экономического и территориального планирования очевидна и профессиональным сообществом сомнению не подвергается. К сожалению, в систему государственного и муниципального управления он еще не внедрен, нет и правовых оснований для этого. Однако условия для его реализации существуют, причем на всех уровнях власти. В отсутствие федерального закона успешные примеры применения принципа единства социально-экономического и территориального планирования в отдельных регионах и муниципалитетах заслуживают всесторонней поддержки.
Что касается общей оценки ситуации в этом отношении, можно отметить следующее:
1. На федеральном уровне подготовлен проект закона о государственном стратегическом планировании, который, безусловно, будет в чем-то способствовать внедрению принципа единства социально-экономического и территориального планирования. Однако, на наш взгляд, законопроект имеет ряд недостатков, в частности: отсутствует стройная система государственного стратегического планирования на всех уровнях власти, нет даже упоминания о муниципальном стратегическом планировании и его связи с планированием государственным, не определены связующие звенья между документами социально-экономического и территориального планирования, не отмечено, что схемы территориального планирования РФ, как главные стратегические документы, должны быть увязаны между собой, а координация деятельности по их утверждению должна быть возложена на единый федеральный орган.
2. На региональном уровне из-за отсутствия требований к результатам разработки как стратегий социально-экономического развития, так и документов территориального планирования обнаружить связь между ними весьма проблематично.
3. Муниципальный уровень также не демонстрирует принципиальных отличий от общей обстановки за тем редким исключением, когда стратегии социально-экономического развития (СЭР) разрабатываются профессиональными организациями и до принятия документов территориального планирования (ДТП). В этом случае связь названных документов обеспечивается в силу ответственности исполнителя и разумности заказчика. Хорошим примером является генеральный план города, в котором учтены решения и схемы территориального планирования, а также по возможности целевые региональные и муниципальные программы.
В качестве решения обозначенной проблемы видится необходимым наряду с утверждением требований к обязательному (минимальному) составу исходных данных (в том числе пространственных) и результатам разработки стратегий СЭР и ДТП утвердить и нормативы градостроительного проектирования на всех уровнях государственного и муниципального планирования.
Рис. 2. Система управления развитием терртиории
Именно нормативы могут стать механизмом, гарантирующим преемственность решений социально-экономического планирования в ДТП, а также обеспечить необходимые вертикальные (документы федерального, регионального и муниципального уровня) и горизонтальные (межрегиональные и межмуниципальные документы) связи. Нормативы градостроительного проектирования призваны установить параметры территориального развития, соответствующего потребностям и возможностям населения. Они должны стать своеобразным индикатором уровня гармонизации социально-экономического и территориального планирования.
В развитие положений будущего Федерального закона «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» и проекта плана реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, а также в целях внедрения принципа единства социально-экономического и территориального планирования предлагается провести ряд мероприятий в следующей последовательности:
1. В соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации по установлению требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах Российской Федерации, порядку их разработки, рассмотрения и утверждения утвердить показатели стратегического планирования, соблюдение которых обязательно при разработке и утверждении региональных документов стратегического планирования:
— стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу;
— целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта РФ;
— схемы территориального планирования субъекта РФ;
— прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
— программы социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
— годового отчета о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период.
2. Уполномочить орган государственной власти субъекта Российской Федерации для обеспечения:
— координации планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития на региональном и муниципальном уровнях с учетом интересов коммерческих организаций и населения;
— стратегического мониторинга и контроля;
— научно-технической, информационной и кадровой составляющих стратегического планирования социально-экономического развития региона и муниципальных образований, входящих в его состав.
3. С целью обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях документов государственного и муниципального стратегического планирования ввести практику размещения их проектов на официальном сайте органа государственной власти в сети Интернет в сроки, позволяющие учесть мнение граждан и заинтересованных организаций в процессе согласования и утверждения указанных документов.
Рис. 3. Пространственные данные — основа управления
Качество пространственных данных
Единство стратегического социально-экономического и территориального планирования обеспечивается постоянным взаимным согласованием, учетом, отображением и мониторингом одних и тех же показателей во всех документах. Многие из этих показателей связаны с пространственными объектами. Это относится к планированию развития инфраструктуры или промышленности, строительству жилья, мероприятиям по охране окружающей среды или объектов культурного наследия. Все виды планирования развития на территориях осуществляются с использованием картографических и топографо-геодезических материалов. Надо отметить, что за последнее десятилетие способы подготовки таких материалов претерпели серьезные изменения. Твердые планшеты сменили цифровые растровые изображения, их, в свою очередь, — так называемые векторные слои, включающие тематически сгруппированные пространственные объекты, которые содержат семантические сведения. Особой популярностью стали пользоваться данные дистанционного зондирования, полученные в результате аэрофото- и космической съемки, а также созданные на их основе ортофотопланы. Количество потребителей этих материалов ежегодно растет. Крупные естественные монополии создают собственные ГИС-проекты. Государственный кадастр недвижимости (в отличие от земельного кадастра) не может существовать в изоляции. Ему необходимы сведения об объектах капитального строительства, ограничениях на их использование (территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования), особенно с учетом такой функции, как защита прав граждан и юридических лиц на недвижимость. В эту же когорту попадают градостроительное планирование, природоресурсные направления, программы транспортного развития. Растет число ведомств и организаций, заинтересованных в пространственном планировании.
На этом фоне особенно острыми становятся проблемы, связанные с принципами классификации объектов, выбором масштабов, систем координат, условных изображений, ориентиров.
Ситуация в сфере управления экономикой и территориями, как и ситуация в сфере создания пространственных данных (начиная от традиционных топографических карт и заканчивая прогрессивными базами данных), в равной мере требуют создания комплексной системы требований к формированию унифицированного, обеспечивающего решение задач управления набора пространственных данных. И ключевой фигурой тут выступает инфраструктура пространственных данных (ИПД) РФ.
Одним из основных поставщиков пространственных данных, безусловно, должны стать градостроительные информационные системы. Действующее законодательное и нормативно-техническое обеспечение ведения информационных систем не предъявляет никаких требований к объектной организации хранения сведений о пространственных объектах, в том числе базовых. В стране не существует единого классификатора таких объектов, единого подхода к реализации (например, с помощью ИСОГД) текущего документооборота органов местного самоуправления, связанного с градостроительной деятельностью (выделение земель под застройку, формирование земельных участков, выдача разрешений на строительство и т. д.).
Топографо-геодезические материалы рассматриваются лишь как иллюстрации к разработанным градостроительным решениям, не учитывается их инфраструктурная роль в отношении базовых пространственных объектов, хотя она убедительно доказана Концепцией создания и развития инфраструктуры пространственных данных РФ, одобренной Правительством РФ еще в 2006 г. К сожалению, даже верные решения не всегда реализовываются своевременно.
Только объектно-ориентированный подход позволяет на основе корректно построенной модели территории страны, региона или города реализовать оперативную связь различных баз данных, ведущихся отдельными федеральными министерствами, департаментами органов региональной власти, муниципалитетами, территориальными органами власти и естественными монополиями в сфере ЖКХ (электричество, связь, тепло-, водо- и газоснабжение, канализация). Не отладив такие связи, невозможно эффективно управлять развитием территорий, особенно урбанизированных.
Комплексный инфраструктурный подход к управлению развитием территорий
Такой подход подразумевает соблюдение трех основных положений:
— управление развитием территорий должно осуществляться на основе принципа единства социально-экономического и территориального планирования;
— управление развитием территорий должно опираться на прочные нормативно-правовую и административно-организационную базы и использовать единые технические требования к формированию информационных ресурсов и регламентов информационного обмена;
— в качестве информационного фундамента при принятии всех управленческих решений в отношении территориальных ресурсов или при осуществлении любой деятельности, затрагивающей их, должны использоваться базовые пространственные данные соответствующего уровня (федеральный, региональный, муниципальный). Все пространственные данные, формируемые на основе существующих или планируемых к созданию объектов (в том числе объектов регулирования деятельности по использованию недвижимости и территорий), должны включаться в инфраструктуру пространственных данных.
Внедрение комплексного инфраструктурного подхода к управлению развитием территорий обеспечит совершенствование применяемых систем управления, координацию действий структурных подразделений федеральных, региональных и местных администраций, уполномоченных на осуществление деятельности в сферах социально-экономического и пространственного планирования. Комплексный инфраструктурный подход к управлению на основе использования пространственных данных усилит роль инвестиционной составляющей в процессах развития территорий, а также значение информационных технологий и цифровых данных в принятии решений по всем вопросам, связанным с управлением территорией.
Обеспечить внедрение принципа комплексности предлагается путем создания единого нормативно-правового, нормативно-технического и административно-организационного обеспечения, что сформирует условия для оптимизации межведомственного взаимодействия и послужит основой для комплексной информационно-аналитической системы управления развитием территории.
Следует отметить, что на современном этапе существуют объективные предпосылки для реализации принципа комплексности в стране: на всех уровнях управления разрабатываются и утверждаются стратегии социально-экономического развития, соответствующие целевые федеральные, региональные и муниципальные программы, документы территориального планирования, нормативы градостроительного проектирования. Обновляются топографо-геодезические материалы, в том числе на основе актуальных данных дистанционного зондирования. Реализуются пилотные проекты создания двухуровневых информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Прорабатывается вопрос о реализации пилотного проекта на трех уровнях власти. Существует государственный орган, способный обеспечить единство информационных ресурсов и технологий, — Министерство регионального развития РФ.
Применение комплексного инфраструктурного подхода и внедрение высокотехнологичных инструментов поддержки принятия управленческих решений и контроля за их исполнением на основе пространственных данных обеспечат:
— повышение качества и эффективности управления на всех уровнях власти;
— снижение бюджетных расходов на создание пространственных данных и повышение их качества за счет исключения дублирования работ;
— оптимизацию процессов актуализации, хранения и предоставления пространственных данных за счет полного перехода на цифровые технологии;
— создание единого информационного пространства в стране и оптимизацию межведомственного информационного обмена на основе единой системы базовых пространственных данных для географической привязки всех создаваемых баз данных;
— максимально эффективное использование действующих информационных систем, содержащих пространственные данные;
— существенный рост внебюджетных инвестиций в производство и обновление пространственных данных;
— использование сети Интернет в качестве основной среды существования ИПД и массовый доступ к пространственным данным путем организации геопортала с развитой системой геосервисов.
Для достижения результатов, польза которых очевидна, осталось самое малое, но самое сложное — договориться работать по правилам, общим для всех, кто создает или использует данные о пространственных объектах, формирующих среду нашего обитания.
RSS
Реклама
