Задачи и принципы модернизации отрасли геодезии и картографии до 2020 г.
Как уже сообщалось (см. http://www.gisa.ru/57740.html ), в ноябре 2009 г. ГИС-Ассоциация приняла участие в открытом конкурсе на право выполнения научно-исследовательских работ в интересах Министерства экономического развития Российской Федерации по теме: «Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года». Для реализации задания была создана рабочая группа в составе: А.М. Абросимова, В.Ю. Андрианова, Н.М. Вандышевой, В.Л. Глезера, Н.Н. Казанцева, Н.Г. Корневой, А.В. Кошкарева, С.А. Миллера, У.Д. Самратова. Предложения войти в состав рабочей группы были сделаны также В.Н. Александрову, С.В. Серебрякову и С.В. Кузнецову, однако они отказались. Все перечисленные специалисты были выбраны не случайно — ведь именно они в свое время составляли костяк разработчиков одобренной распоряжением Правительства РФ от 21 августа 2006 г. № 1157-р Концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации и являются членами Комитета ГИС-Ассоциации по созданию Российской инфраструктуры пространственных данных.
Рабочая группа проанализировала текущее состояние отрасли, выявила ее основные проблемы и сделала вывод о том, что ограничиться внутриотраслевыми изменениями для радикального повышения эффективности использования пространственных данных в Российской Федерации невозможно — необходимы серьезные межведомственные преобразования вплоть до перераспределения функций органов государственной власти и местного самоуправления. С точки зрения ведущих экспертов ГИС-Ассоциации, это обусловлено тем, что развитие отрасли напрямую связано с реализацией идей Концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Все другие варианты не могут кардинально повысить эффективность использования пространственных данных в стране. Полный текст предложений ГИС-Ассоциации по модернизации отрасли геодезии и картографии до 2020 г. можно найти по адресу http://www.gisa.ru/file/file1431.doc. Настоящая публикация открывает цикл материалов, посвященных этой крайне важной теме, и имеет целью ознакомить широкий круг читателей с мнением рабочей группы ГИС-Ассоциации, чтобы затем продолжить обсуждение затронутых вопросов на страницах журнала и Интернет-портала.
Текущая ситуация в отрасли и ее проблемы
По состоянию на 1 января 2009 г. в Российской Федерации действовали более 25,5 тыс. лицензий на геодезическую и картографическую деятельность (в 2004 г. — 5381 лицензия). Из них более половины (около 70%) составляют лицензии на геодезическую деятельность. Общее число лицензированных организаций — более 10 тыс. Доля индивидуальных предпринимателей составляет 15%, частных предприятий — 64%, государственных — 12%, муниципальных — 9%.
Общая численность работающих в этих организациях в 2009 г. составила 80 тыс. человек, из них:
— работники центральных и территориальных аппаратов ФГУП и ФГУ Росреестра (ранее принадлежали Роскартографии и Роснедвижимости) — 22 тыс. человек;
— работники ФГУП, ГУП и муниципальных предприятий вне системы Росреестра — 18 тыс. человек;
— работники частных предприятий — более 40 тыс. человек.
По уровню профессиональной подготовки в отрасли, согласно исследованиям Роскартографии в 2005 г., доля специалистов:
— с высшим образованием в ФГУП Роскартографии составляла 38%, в остальных лицензированных организациях — 82%;
— со средним специальным образованием в ФГУП Роскартографии — 35%, в остальных лицензированных организациях — 17%;
— со средним образованием в ФГУП Роскартографии — 27%, в остальных лицензированных организациях — 1%.
Средний возраст специалистов предприятий Роскартографии — 43,2 года, в остальных лицензированных организациях — 36 лет.
В приведенном анализе не учтены специалисты, работающие в области создания, предоставления и использования пространственных данных (адресные реестры, справочники и классификаторы улиц, планы и схемы инженерных коммуникаций и др.), тематических карт и планов в электронном виде с использованием ГИС, если их организации не имеют лицензии на геодезическую и картографическую деятельность.
Такая ситуация связана с неопределенностью понятия «пространственные данные»; отсутствием должного внимания к регулированию оборота пространственных данных, относящихся к крупным (крупнее 1:10 000) масштабам карт и планов (за исключением надзора за соблюдением требований по секретности); включенностью соответствующих работ в состав деятельности по созданию и использованию информационных систем, в которых пространственные данные в общей совокупности сведений занимают незначительное место, хотя и имеют инфраструктурное значение. Ориентировочно число таких специалистов в 2–3 раза больше числа работающих в организациях, имеющих лицензии на геодезическую и картографическую деятельность.
Общий объем работ, включая НИР, ОКР, продажу оборудования, создание пространственных данных, по оценкам ГИС-Ассоциации составил в 2008 г. более 80 млрд руб., из них:
— землеустройство, кадастр — 12 млрд руб.;
— техническая инвентаризация — 8 млрд руб.;
— изыскания и обеспечение строительства — 15 млрд руб.;
— недро-, природопользование, сельское хозяйство — 5 млрд руб.;
— создание карт и баз пространственных данных универсального использования (картография) — 8 млрд руб.;
— транспорт, навигация, связь — 12 млрд руб.;
— другое (оборона, ЧС, образование, статистика и др.) — 20 млрд руб.
Из общего объема финансирования доля федерального бюджета в 2008 г. составила около 35% при положительной динамике роста с 2002 г. (18%).
В 2007 г. территориальными органами выдано 11 тыс. свидетельств о регистрации геодезических и картографических работ, таким образом, рост по отношению к 2006 г. (2821 свидетельство) составил 290%.
Оборот рынка с 20 млрд руб. в 2002 г. вырос до 80 млрд руб. в 2008 г.
При этом объем средств, освоенных предприятиями Роскартографии в 2008 г., составляет около 8 млрд руб. при финансировании из федерального бюджета в размере более 3,5 млрд руб. Объем средств, освоенных другими субъектами рынка, включая все государственные, муниципальные и частные предприятия, не входящие в состав ФГУП Роскартографии, составляет более 70 млрд руб.
Общая доля геодезических работ (определение координат объектов и обеспечение этого процесса) составляет 70%, картографических работ (создание карт и планов, баз пространственных данных) — 30%.
В общем объеме геодезических работ в 2008 г. доля прямых геодезических измерений с использованием нецифрового оптического оборудования составила около 20%, с использованием цифрового оптического оборудования — 25%, спутникового оборудования (GPS/ГЛОНАСС) — 40%, устройств наземного лазерного сканирования — 5%, на основе материалов ДЗЗ (аэро- и космическая съемка, воздушное лазерное сканирование) — 10%.
В общем объеме картографических работ в 2008 г. на долю традиционных бумажных карт и планов приходится примерно 40% (при этом для их создания используются цифровые технологии, но результаты сдаются на бумажных носителях), остальные 60% — конечные продукты в виде баз пространственных данных или цифровых карт в ГИС-форматах. В 2002 г. доля традиционных материалов составляла 70%.
Несмотря на значительные объемы средств, ежегодно направляемых из государственных и муниципальных бюджетов, а также внебюджетных источников на производство и актуализацию пространственных данных, их качество и доступность для потребителей остаются на низком уровне.
Преимущественно бумажный (аналоговый) вид, сложная и непрозрачная процедура предоставления топографических карт и планов из Федерального картографо-геодезического фонда (ФКГФ) потребителям, связанная с наличием в них информации, составляющей государственную тайну, существенно ограничивают возможности широкого использования этого государственного информационного ресурса.
Пространственные данные, создаваемые для решения отраслевых задач тем или иным органом государственной власти или органом местного самоуправления, как правило, недоступны для использования другими потребителями. Это объясняется наличием множества систем координат и применяемых стандартов (отсутствие единых справочников и классификаторов описания пространственных объектов), отсутствием регламентов межведомственного взаимодействия, его нормативного регулирования и мотивации широкого распространения и использования данных, что существенно затрудняет решение государственных задач, требующих интегрированной информации и данных из различных источников с целью их актуализации.
Распоряжением Правительства РФ от 21 августа 2006 г. № 1157-р была одобрена Концепция создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации (далее — Концепция ИПД РФ). В ней сформулированы основные проблемы, затрудняющие использование в стране пространственных данных, очерчена сфера ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области производства, обновления и распространения пространственных данных, определен план основных мероприятий по созданию инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации до 2015 г.
Будучи хорошо проработанным в методическом плане документом, Концепция ИПД РФ, тем не менее, не ставила задачу модернизации системы отраслевого управления и государственных предприятий, действующих в сфере геодезии и картографии, с целью поэтапного изменения их полномочий и функций от создания картографо-геодезической продукции к созданию пространственных данных и обеспечению функционирования ИПД РФ. Эту задачу поставил Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (Росреестр). Указ определил функцию организации единой системы инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации в качестве важнейшей для геодезии и картографии. Реализация этой функции является обязательной при выполнении специального поручения Президента РФ от 10 июля 2009 г. № Пр-1752 о необходимости разработки и утверждения концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 г.
До сих пор система отраслевого управления и нормотворчества, в том числе в сфере производства и актуализации карт, планов и содержащейся в них пространственной информации, была ориентирована на так называемые традиционные технологии сбора, распространения и использования такой информации в виде статичных картографических изображений. Регулирование отрасли принципиально не менялось с 1980-х годов. В результате возникло противоречие между потенциалом современных технологий получения, обработки и распространения географической информации и возможностями общества и власти пользоваться этой информацией. Наблюдаемое в последние годы усугубление названного противоречия негативно сказывается на развитии отрасли и удовлетворении запросов потребителей ее продукции: органов власти, хозяйствующих субъектов и населения.
Наиболее серьезными препятствиями и недостатками являются:
— сохранение режима секретности в отношении критически важных для развития экономики географических сведений — геодезических сетей и систем координат, а также топографических карт и планов масштабов крупнее 1:100 000;
— сохранение многочисленных элементов административной системы управления отраслью (де-факто и де-юре), отчужденной от рыночных механизмов повышения эффективности;
— неопределенность и противоречивость правового поля, регулирующего многие направления в отрасли, что препятствует инвестициям в нее;
— продолжающаяся концентрация нормотворческих, регулирующих, контролирующих и производственных функций в руках одного федерального органа исполнительной власти;
— сохранение системы фондов физических носителей информации, используемых в качестве средств обмена картографо-геодезической информацией и данными, хотя современные технологии позволяют делать это полностью электронным способом.
Преодоление сложившейся ситуации невозможно без серьезной модернизации технологической базы отрасли и реформирования ее системы управления.
Международный опыт
Многие из текущих проблем отрасли могут быть решены за счет использования новых информационных и телекоммуникационных технологий. Модернизация зарубежных топографо-геодезических и картографических служб в последние 20 лет осуществлялась путем автоматизации картографирования и внедрения цифровых методов сбора и обработки данных. Таким был и российский путь. Однако на современном этапе международная практика ориентирована на новые принципы организации и управления пространственными данными на основе национальных инфраструктур пространственных данных (ИПД). Начало этому процессу было положено в США в 1994 г., сейчас он охватил десятки стран. Через систему национальных, региональных и локальных геопорталов сети Интернет ИПД связывают и объединяют территориально разобщенных производителей и потребителей пространственных данных, обеспечивая доступ к ним со стороны государственных структур, бизнеса, научно-образовательного сообщества и граждан. Объем доступных информационных продуктов огромен: это многие десятки или даже сотни тысяч информационных единиц. Характерная черта последних лет развития ИПД —«встраивание» в программы национальных «электронных правительств», когда их общественные функции рассматриваются как государственные услуги и один из элементов информационного общества.
Наиболее передовые разработки ведутся в странах Европейского союза в рамках Директивы INSPIRE, к особенностям которой можно отнести интеграцию пространственных данных и связанных с ними сервисов на общем европейском пространстве, приоритет цифровых данных по отношению к производным картографическим продуктам. При этом национальное законодательство в области геодезии, картографии и геоинформатики стран-участников приведено в соответствие с Директивой INSPIRE, национальные стандарты полностью основаны на стандартах Международной организации по стандартизации (International Organization for Standardization, ISO).
Использование опыта США, Канады, Австралии, Швеции, Голландии, Франции и других европейских стран позволит существенно сократить затраты на реализацию программы модернизации отрасли, а ориентация на принятые в мировом сообществе стандарты упростит интеграцию отрасли в международное информационное пространство, усилит ее позиции.
Основная цель модернизации отрасли
Основная цель модернизации — обеспечение условий для повышения эффективности производства и использования пространственных данных на новой организационно-правовой и технологической платформе, а также для усиления мотивации участия органов государственной власти, местного самоуправления и субъектов рынка в их создании и актуализации.
Задачи модернизации отрасли
Достичь поставленной цели можно только путем поэтапной переориентации системы отраслевого управления и государственных предприятий, действующих в сфере геодезии и картографии, с целью перехода от создания картографо-геодезической продукции к созданию пространственных данных и обеспечению функционирования ИПД РФ.
Главными задачами (направлениями) модернизации являются:
— пересмотр ограничений на распространение пространственной информации в целях удовлетворения жизненно важных интересов государства, общества и граждан;
— развертывание ИПД РФ как системы обеспечения единства координатного описания пространственных объектов, правовой ответственности за фундаментальные, базовые и отраслевые пространственные данные и эффективного предоставления потребителям пространственных данных и иной картографо-геодезической продукции в виде государственных и муниципальных услуг;
— разделение регулирующих, производственных и контрольных функций, а также перераспределение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в части управления созданием и развитием ИПД РФ;
— построение системы отраслевого управления, соответствующей новой организационно-правовой и технологической платформе.
Для решения названных задач необходимо:
— существенно переработать нормативно-правовое и нормативно-техническое обеспечение функционирования отрасли;
— развивать научные и прикладные исследования;
— разработать и внедрить соответствующие методы управления и технологические решения;
— модернизировать систему отраслевого образования и переподготовки кадров;
— создать условия для появления новых источников финансирования;
— разработать показатели эффективности предлагаемых решений;
— определить последовательность мероприятий по модернизации отрасли.
Принципы модернизации отрасли
Основными принципами модернизации отрасли являются:
— широкое использование и развитие современных геоинформационных, спутниковых, дистанционных и информационно-телекоммуникационных технологий;
— признание первичности пространственных данных по отношению к производной от них картографической продукции;
— максимальное использование уже существующих источников пространственных данных, включая топографические карты и планы, а также иной картографо-геодезической информации при создании наборов фундаментальных, базовых и отраслевых пространственных данных;
— создание наборов фундаментальных и базовых пространственных данных, ответственность за актуализацию которых будет возложена на органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации;
— неограниченный доступ к метаданным, фундаментальным и базовым пространственным данным, а также к открытым топографическим картам и планам;
— обязательность использования фундаментальных и базовых пространственных данных при создании всех видов пространственных данных за счет бюджетных средств;
— финансирование со стороны Российской Федерации минимально необходимых функций ИПД РФ и возможность финансирования дополнительных (рекомендованных) функций из регионального и муниципального бюджетов;
— обеспечение информационной безопасности при создании, актуализации, хранении и предоставлении пространственных данных;
— максимальное развитие и стимулирование рыночных механизмов для развития отрасли.
RSS
Реклама
