О разработке Национальной градостроительной доктрины
М.В. Перов (Национальная гильдия градостроителей)
Предпосылки разработки Национальной градостроительной доктрины
Для большинства профессиональных участников градостроительного рынка давно очевиден кризис отечественного градостроительства1. Заложенная действующим Градостроительным кодексом РФ модель развития зашла в тупик: почти никто кроме государства строить не может, равно как и делать приобретения.
Вспомним, что главными аргументами разработчиков кодекса были обеспечение расширенного предложения жилья, ускоренный вывод на рынок площадок под застройку, снижение цен и себестоимости за счет конкуренции в строительстве, увеличение платежеспособного спроса населения посредством ипотеки. Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, все это осталось нереализованным.
Итак, доступность жилья предполагалось увеличить за счет массового вывода на рынок площадок под застройку и расширения платежеспособного спроса путем внедрения механизма ипотеки.
Однако стабильного роста числа предлагаемых под застройку площадок не наблюдалось по причине как отсутствия актуализированных документов территориального планирования, так и дефицита инженерных инфраструктур в большинстве городов. В результате внедрения аукционного принципа торгов (зафиксированного ставшим «притчей во языцех» Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ) и отсутствия нормативного регулирования дополнительных обременений застройщиков в пользу муниципальных образований итоговые стоимости лотов под застройку в 2005–2008 гг. увеличились в 3–8 раз, что соответствующим образом отразилось на цене продаж сначала на первичном, а затем и на вторичном рынке.
Несомненно, развитие ипотеки значительно увеличило платежеспособный спрос, но при неизменном или даже снижающемся уровне предложений результатом стал экспоненциальный рост цен на недвижимость. В итоге при увеличении доходов населения собственно доступность жилья к 2008 г. существенно уменьшилась (рис. 1).
Рис. 1. Индекс доступности жилья по расчетам Фонда «Институт экономики города» (для 2008 г. использованы данные за первое полугодие)
Произошло ощутимое ухудшение качества городской среды. Во-первых, Градостроительный кодекс РФ отменил все федеральные нормативы в регулируемой области. А во-вторых, делегирование соответствующих полномочий на местный уровень показало, что муниципалы в большинстве своем готовы жертвовать качеством среды (характерный пример — точечная застройка) ради увеличения объемов жилищного строительства, ведущего к росту доходов муниципалитетов.
Что касается создания цивилизованного рынка строительных услуг, вполне очевидно, что и эта цель не достигнута. Все значимые рынки поделены считанным числом крупных компаний, и стоимость «входного билета» является запретительной даже для «верхних средних». Регулятивные механизмы по демонополизации рынка, заложенные в Градостроительном кодексе РФ и смежных нормативно-правовых актах, оказались недееспособными. В итоге отечественные цены на строительные услуги не могут конкурировать с предложениями большинства других стран (от Белоруссии до ФРГ).
В сфере градостроительного и архитектурного проектирования «разблокирование» рынка удалось в полной мере, чему, несомненно, способствовала отмена обязательного лицензирования. В конкурсных торгах стали участвовать организации без какого-либо опыта и квалификации в проектном деле. В условиях действия ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (заказчик градостроительных проектов — государственный или муниципальный) результат оказался вполне предсказуем: проекты, в том числе такие сложные, как генпланы крупных городов, стали разрабатывать некомпетентные исполнители, выигрывающие конкурсы за счет откровенного демпинга цен. Последствия этого нам еще только предстоит пережить…
Резюмируя, можно сделать следующие заключения:
— существующая модель градостроительного развития доказала свою полную несостоятельность;
— необходима новая градостроительная политика России с ведущей ролью государства;
— основой для разработки такой политики должна стать до сих пор отсутствующая Национальная градостроительная доктрина.
Постановка задачи
Исходя из анализа ситуации, основную задачу государственной политики Российской Федерации в области градостроительства можно сформулировать как разработку и утверждение Национальной градостроительной доктрины в качестве системной правовой основы новой модели градостроительного развития страны.
Принятие доктрины (в оптимальном варианте — указом Президента РФ) введет базовые принципы градостроительного развития в правовое поле и системно обеспечит их реализацию в нормативно-правовых актах. Кроме того, появится формализованный повод (в силу требования непротиворечивости правового паттерна) и содержательное основание для ревизии всех действующих нормативно-правовых актов на предмет приведения их в соответствие с доктриной. Это гораздо более действенная основа для корректуры того же Градостроительного кодекса РФ, чем критические экспертные и научные рецензии, в большинстве абсолютно правильные по смыслу, но находящиеся вне управленческой логики.
Еще одно ожидаемое следствие — Национальная градостроительная доктрина сделает легитимной содержательную основу для отсутствующего пока механизма экспертизы и согласования документов территориального планирования. Уже накоплен достаточно большой архив территориальных схем и генпланов, формально соответствующих требованиям Градостроительного кодекса РФ, но при этом абсолютно бессмысленных. Отвергнуть их на законном основании невозможно (имеется соответствующая судебная практика). Такое положение девальвирует как предмет градостроительства, так и профессию градостроителя, а посему неприемлемо.
Программа действий
Понимая доктрину как целостную совокупность принципов для построения программы действий, попытаемся выделить основные направления подготовки этого документа.
Для формировании Национальной градостроительной доктрины как нормативно-правового документа необходимо отработать основные дефиниции и их взаимосвязи, базовые принципы и положения, прикладные задачи. В результате должна быть создана теоретическая платформа доктрины. После обсуждения и одобрения (возможно, на основе консенсуса) профессиональным экспертным сообществом этот документ может быть преобразован в формат нормативно-правового акта как проект указа Президента РФ.
При разработке теоретической платформы отдельной фиксации подлежит ряд принципов и базовых для современного градостроительства положений: 1. Стратегия развития (страны, региона, города) первична по отношению к градостроительной деятельности.
Стратегия определяет цели и рамки пространственного развития. При этом существует обратная связь — модель пространственного развития предъявляет требования к стратегии и накладывает на нее ограничения.
2. Основной участник градостроительного развития — государство.
Государство должно играть ключевую роль в пространственном и градостроительном развитии страны. И не в качестве «создателя условий», а как главный заказчик базовых инфраструктурных и градостроительных проектов. Стоит заметить, что мировая практика иных примеров практически не знает. Египет и Афины до нашей эры, Барселона и Бразилиа нашего времени — везде заказчиком выступает государство.
3. Приоритетность развития человеческого сообщества.
Город нельзя рассматривать как механическую сумму людей, зданий и инфраструктур. Главный агент развития города как социокультурного феномена — самоуправляемое городское сообщество. Собственно и процесс урбанизации — это в первую очередь расширенное воспроизводство городского образа жизни, а не развитие городов как инженерных систем.
В этом же ряду следует обозначить принципы публичности (прозрачность механизма принятия градостроительных решений и общественная доступность градостроительной информации) и минимальной достаточности ограничений (в смысле минимизации ограничений прав на ведение градостроительной деятельности).
4. Устойчивость развития.
Устойчивое развитие применительно к градостроительству можно рассматривать с двух точек зрения. Во-первых, современные градостроительные решения не должны существенно ограничивать развитие (или причинять ущерб) будущих поколений. Во-вторых, необходимо обеспечить сохранение исторически сложившегося средового разнообразия урбанизированных территорий как необходимого условия культурной преемственности в развитии общества (сохранение культурно-исторического наследия можно рассматривать как соблюдение принципа преемственности). Отметим, что РФ относительно недавно присоединилась к Декларации Совета Европы «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития европейского континента».
5. Поляризованное развитие.
Теория «поляризованного» (или «сфокусированного») развития предполагает концентрацию финансовых, административно-управленческих, человеческих, социокультурных и иных ресурсов в опорных регионах, а также последующее распространение сгенерированной в «точках роста» инновационной активности в другие регионы. С точки зрения градостроительства — это выборочное опережающее создание полноценной комфортной городской среды.
6. Комплексность и системный подход.
Градостроительство — дисциплина комплексная по определению. Соответственно комплексный подход является одним из краеугольных в профессии и имеет давнюю историю в отечественной науке. Достаточно вспомнить хотя бы В.И. Вернадского и КЕПС (Комиссия по изучению естественных производительных сил страны, созданная в 1915 г.), план ГОЭЛРО и СОПС (Совет по изучению производительных сил, созданный на основе КЕПС в 1930 г.), экономико-географическую школу Н.Н. Баранского и районную планировку, учение В.В. Докучаева и ландшафты в физической географии и т. п.
Системный подход, получивший распространение в мировой науке в послевоенный период, в определенной степени вошел в практику градостроительства (можно его рассматривать как эволюцию комплексного подхода). К сожалению, теоретического и нормативного закрепления он не получил, поэтому и применение соответствующих методов в проектной практике носит единичный экспериментальный характер.
7. Безопасность.
Необходимо ввести в практику понятия пространственной и градостроительной безопасности.
8. Восстановление в правовой среде некоторых базовых профессиональных понятий.
Вроде бы замена термина «город» термином «городской округ» носит чисто номинальный характер. Но! Первое понятие содержит совокупность, целый пласт смыслов и генетических связей, которые невозможно воспроизвести по отдельности. Второе же с этой точки зрения пусто. Подмена складывавшихся веками и ставших естественными понятий управленческими «пустышками» неизбежно воспроизводится и в сознании. В результате целостное видение объекта проектирования теряется, разрушаются профессиональная лексика, а следом и профессия.
9. Соблюдение этических принципов проектирования, необходимость разработки декларации (профессионального кодекса) градостроителей (как приложение к доктрине или самостоятельный документ).
Речь идет о внутренних, цеховых этических нормах, рассматриваемых, если хотите, как аналог клятвы Гиппократа.
Приведенный перечень базовых принципов и положений не носит исчерпывающий характер. Кроме того, существует ряд прикладных задач, напрямую не относящихся к базовым принципам, но весьма актуальных, которые, несомненно, должны найти отражение в Национальной градостроительной доктрине. К ним можно отнести правовую институционализацию и стандарты профессии; градостроительную и архитектурную школы; образование; воспроизводство кадров; воспитание заказчиков; просвещение и PR — раздельно для власти, экспертного сообщества и населения; развитие системы документов территориального планирования до инвестиционного проектирования и консалтинга; выстраивание новой продуктовой линейки градостроительных проектных институтов; информационные технологии и ИСОГД.
Полагаю, что разработку Национальной градостроительной доктрины необходимо осуществлять в тесном сотрудничестве с Российской академией архитектуры и строительных наук.
1 Здесь и далее мы рассматриваем градостроительство как теорию и практику планировки и застройки поселений, а также территорий, не входящих в их границы. Отметим, что наиболее общественно значимой составляющей градостроительства является формирование полноценной среды обитания (т. е. застройка поселений).
RSS
Реклама
