Г.Н.Харитонова, к.э.н., доцент
Институт экономических проблем им. Г.П.Лузина Кольского научного центра РАН

Первый тур работ по государственной кадастровой оценке земель был проведен на всей территории Российской Федерации в период 2000-2005 годы в обстановке высокой заинтересованности властей регионов и муниципалитетов в быстрейшем переходе на новую систему налогообложения земли на основе кадастровой оценки, который позволял увеличить доходы бюджетов в несколько раз. Особенностями первого тура кадастровой оценки были низкая информационная обеспеченность кадастровых работ, несовершенство применяемых методик оценки, отсутствие опыта и необходимой компетенции у оценщиков. Полученные результаты кадастровой оценки были защищены от пересмотра действующим законодательством, т.е. их можно было в судебном порядке признать неправильными, но нельзя было изменить до следующего тура государственных работ по государственной оценке земель.

Ошибки и недочеты первого тура признаны на всех уровнях управления и предпринят целый комплекс мер для их исправления. В частности, разработаны технические указания с подробным описанием технологического процесса и особенностей применяемых методов оценки, работы по государственной кадастровой оценке земель полностью автоматизированы, многие программы усовершенствованы, во всех регионах страны идет подготовка кадастровых инженеров.

Однако перед массовым вторым туром государственной кадастровой оценки земель, сроки проведения которого приходятся на 2010 – 2012 года, нерешенными остается еще ряд методических вопросов и проблем информационного обеспечения.

На развитие рынка земли в России негативное влияние оказал современный мировой экономический кризис. Сегодня можно констатировать, что законодательно установленный срок выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями (январь 2010 г.), т.е. срок переоформления права бессрочного (постоянного) пользования ими на право собственности (или аренды), не соблюден большинством предприятий. В период кризиса также сократилось количество сделок с государственными и муниципальными земельными участками, и, прежде всего, их аренда, что обусловлено тяжелым положением малого и среднего бизнеса, особенно в моногородах. По данным Государственного (Национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ в 2009 году значительно возросло количество сделок между гражданами и юридическими лицами (купля-продажа, залог, наследование и др.), что также отражает влияние кризиса, т.е. желание граждан вложить быстро обесценивающие денежные средства в недвижимость [1].

Таким образом, за пять лет, прошедшие со времени первого тура проведения кадастровой оценки земли, три последних года приходятся на годы экономического кризиса, что двояко сказалось на информационном обеспечении работ по кадастровой оценке. Во-первых, количество информации о сделках значительно не увеличилось, во-вторых, в связи с кризисными явлениями, т.е. уменьшением доходов, резким изменением цен на продукцию и спроса на нее, многие предыдущие оценки требуют пересмотра. Нельзя не отметить дефицит бюджетов всех уровней и тотальную экономию издержек и бюджетных расходов, которые будут оказывать влияние на результаты оценки земель.

Обзор причин подачи исков для обжалования результатов кадастровой оценки по первому и второму ее турам показывает, что претензии возникают, в основном, к исполнителю работ по государственной кадастровой оценке, который или не учел все факторы, влияющие на кадастровую стоимость земельных участков, или сделал ошибку при определении номера группы вида разрешенного использования земельного участка и т.д.

Несовершенство применяемых методических подходов и методик, которые применяет конкретный исполнитель работ по кадастровой оценке, обычно не подвергается критике пользователями оценок, т.к. они им или неизвестны, или непонятны.

По нашему мнению, для снижения имеющихся расхождений в кадастровых оценках различных категорий земель в регионах, сходных по социально-экономическим и природным условиям, федеральному регулятору целесообразно учитывать факторы, влияющие на кадастровую стоимость не в разрезе федеральных округов, а по экономическим районам страны, деление на которые отражает объективно существующие различия.

Образование на территории Российской Федерации 7 федеральных округов с целями укрепления федеративного устройства, повышения уровня управляемости и с другими политическими целями, заменило существовавшее при плановой системе хозяйства экономически обоснованное деление территории страны на 19 экономических районов, т.е. на территории, схожие по народнохозяйственной специализации, социально-экономическим и природным условиям, имеющие экономические связи и реальные возможности для их развития. При плановой системе хозяйства государственная региональная политика и территориальное планирование базировались на учете особенностей экономических районов страны и их роли в экономике страны.

В настоящее время правительство страны прилагает усилия для возврата к управлению северными субъектами федерации, которые когда-то составляли экономический район «европейский север», как единым макрорегионом. Этому в определенной степени способствуют усиление международной конкуренции за природные ресурсы Арктики и необходимость пополнения за счет разработки северных месторождений сырьевой базы топливно-энергетического и минерально-сырьевого комплексов страны, роль которых в период кризиса, как основного источника доходов государства и, следовательно, реализации амбициозных целей Стратегии - 2020, не только сохранилась, но и заметно выросла.

В 2009 году Министерство регионального развития РФ приступило к разработке «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» и, хотя в ее первоначальном проекте объект и субъект управления Арктической зоной не были определены, в ее окончательном варианте можно ожидать возврат к объективно обусловленному и проверенному временем делению арктической зоны и прилегающих к ней районов страны (Субарктики), на экономические районы [2]. В этом случае экономический район «европейский север» Российской Федерации, как один из двух мезорегионов арктического макрорегиона, образуют в существующих ныне административных границах Мурманская, Архангельская и Вологодская области, Республики Коми и Карелия. В соответствии со сложившейся практикой стратегического государственного социально-экономического планирования инструментом реализации «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации до 2020 года» будет разработка федеральной целевой программы (ФЦП) по макрорегиону, по аналогии с ФЦП по развитию «Юг России(2008-2013 годы».

Следует отметить, что «Генеральная схема расселения населения Российской Федерации» (1992 г.), разработанная уже в период рыночного реформирования экономики, также базируется на делении территории страны на экономические районы. Несмотря на то, что «Генеральная схема» рассчитана на 25 и более лет, в условиях реформы хозяйственной системы уже давно ощущается потребность в ее обновлении. О продвижении работы по составлению новой «Генеральной схемы расселения населения РФ» пока отсутствует официальная информация.

Также следует признать, что стратегическое планирование развития и размещения производительных сил, хотя и стало активно возрождаться в форме концепций, стратегий и программ развития различных секторов и отраслей экономики страны, но еще не достигло того качественного и количественного уровня, который необходим для цельного стратегического видения экономического развития страны.

Между тем в последнее время наблюдается активизация разработки документов территориального планирования, как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне местного самоуправления. Это вызвано мерами, принятыми федеральной властью для ускорения разработки документов территориального планирования субъектов федерации и поселений Российской Федерации, установленных в Федеральном законе "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». С 1 января 2008 г. при отсутствии документов территориального планирования субъектов Федерации было запрещено принятие властями всех уровней управления решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и о переводе земель из одной категории в другую. С 1 января 2010 года при отсутствии документов территориального планирования запрещена выдача разрешений на строительство. По данным Министерства регионального развития РФ в 2010 году в различной стадии готовности находятся 60 схем территориального планирования субъектов Федерации; еще 10 регионах только подготовлена конкурсная документация для их разработки. На начало 2010 года из 86 субъектов федерации только 16 имели схемы территориального планирования.

Следует констатировать, что в настоящее время схемы территориального планирования субъектов Федерации и другие документы территориального планирования (генеральные планы поселений) разрабатываются в условиях отсутствия концепции пространственного развития страны, как ее производительных сил, так и расселения населения, которые тесно взаимосвязаны даже в условиях рыночной экономики. В связи с этим, медленное и тяжелое прохождение процедуры утверждения документов территориального развития можно объяснить только бюрократическими проволочками или замечаниями, не имеющими методологического значения, так как органы, ответственные за ее проведение, не опираются на концептуальные документы.

Также трудно предположить, что при прохождении экспертизы документы территориального планирования субъектов федерации согласуются с многочисленными документами стратегического планирования социально-экономического развития страны и регионов и со стратегиями и программами развития отдельных секторов и отраслей экономики страны. Эти документы, во-первых, продолжают постоянно появляться, во-вторых, они не всегда согласуются между собой, в-третьих, в условиях кризиса даже крупные инвестиционные проекты, учтенные в стратегиях и программах подвержены сильной изменчивости.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что процесс развития территориального планирования в стране идет от частного к общему, что в дальнейшем предполагает, в лучшем случае, внесение изменений в долгосрочные документы и. конечно, дополнительные расходы для региональных и муниципальных бюджетов.

Отсутствие документов территориального планирования в субъектах федерации и в муниципалитетах является серьезным препятствием для инвесторов, как для государственных, так и для представителей частного капитала, и отрицательно влияет на формирование и развитие региональных и локальных рынков. Особенно это ощущается в период экономического кризиса, который негативно повлиял на финансовые ресурсы многих крупных компаний, а федеральный и большинство региональных бюджетов стали дефицитными.

Как следствие, в условиях отсутствия документов территориального планирования или их разработки без методологического обоснования, процесс кадастровой оценки объектов недвижимости продолжает характеризоваться субъективизмом, т.е. пристрастным и предвзятым отношением к оценке факторов, на нее влияющих, независимо от квалификации оценщика.

«Правилами по проведению государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации» задача по оценочному зонированию и составлению карт (схем) оценочных зон, на основании которых устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон, возлагается на оценщиков[3]. Как известно, разработку документов территориального планирования, которые включают функциональное зонирование территории, осуществляют специализированные организации, например, в районах европейского Севера эти работы традиционно выполняет ОАО «Институт Урбанистики» (Санкт-Петербург). У самых квалифицированных кадастровых инженеров для такой работы не имеется необходимых знаний и навыков, поэтому эту задачу следует исключить из Правил, как невыполнимую на необходимом качественном уровне.

В тех регионах, где уже разработаны документы территориального планирования, включая планы землепользования, актуальной задачей является решение проблемы взаимодействия между территориальными органами ФГУП «Кадастровая палата», ответственными за проведение государственной кадастровой оценки земель, и органами власти региона, по использованию информации, содержащейся в документах территориального планирования.

Следует заметить, что эти документы являются собственностью субъекта федерации или муниципалитета, и в связи с этим процесс взаимодействия органов государственной кадастровой оценки земель и органов власти региона затруднен отсутствием механизма доступа к этим документам.

По нашему мнению, хороший пример для ускорения разработки документов территориального планирования для муниципальных образований показывает Ростовская область, где из регионального бюджета выделены средства, отсутствующие для этих целей в муниципальных бюджетах. Это облегчает распоряжение этими документами, т.к. право на них возникает и у органов власти субъекта федерации, и, следовательно, доступа к ним работников территориальных кадастровых палат.

Органы власти субъектов федерации заинтересованы в качественном проведении работ по кадастровой оценке земель региона и могут разработать эффективный механизм обмена информацией. Однако, субъект федерации оплачивает проведение кадастровых работ, поэтому территориальным органам ФГУП «Кадастровая палата» целесообразно учитывать обмен информацией, содержащейся в документах территориального планирования, например, путем снижения расценок на свои услуги или посредством других действий, компенсирующих затраты бюджета региона. Несоответствие данных и оценок, содержащихся в документах территориального планирования, с оценками государственного кадастровых работ, может выступать в качестве аргумента для не утверждения органом власти субъекта федерации результатов кадастровой оценки. Следует также отметить, что органы власти некоторых субъектов федерации и муниципалитетов извлекли уроки из некритического утверждения результатов кадастровой оценки ее первого тура (2000-2005 гг.), когда выгода от роста величины земельного налога оказалась меньше убытков от занижения или завышения кадастровой оценки отдельных категорий земель региона.

Усиление взаимодействия в деле кадастровой оценки земель требуется с органами власти, различных уровней управления, обладающими информацией об экологическом состоянии земель региона. Одним из методических недостатков современной кадастровой оценки земель является не учет фактора экологического состояния земель различных категорий. Для кадастровой оценки земель в районах европейского Севера России, где на протяжении 80 лет наблюдается природоразрушающий тип природопользования, учет этого имеет особое значение. В настоящее время земли промышленности, нарушенные отходами горного производства (хвосто -, шламохранилища, отвалы горных пород и др.) имеют такую же оценку, как другие земельные участки горнопромышленного предприятия. С другой стороны первозданная экологическая чистота некоторых рекреационных земель не учитывается в их кадастровой оценке. Особую актуальность имеет учет экологического состояния земель в кадастровой оценке земель лесного фонда, которые все больше используются (арендуются) в районах европейского Севера туристскими фирмами для организации туристских маршрутов. Оценка лесных земель преимущественно по доходу от промышленной заготовки древесины уже не достаточна для правильной оценки лесов Мурманской области, где лесозаготовки и побочное лесопользование не играют главной роли.

Другой особенностью земельного фонда районов европейского Севера, которая должна найти отражение в методике кадастровой оценки, является наличие в ставе его сельскохозяйственных земель оленьих пастбищ. Оленьи пастбища – уникальные природные системы, они резко различаются по качеству даже в границах одного региона. Оленьи пастбища постоянно подвергаются сильной антропогенной нагрузке, часто приводящей к их полному уничтожению, вследствие развития топливно-энергетического комплекса, трубопроводного транспорта и функционированию военных объектов. Существующие кадастровые оценки оленьих пастбищ в различных северных субъектах федерации не только не различаются между собой, но не учитывают экологическую ценность этих земель.

В кадастровой оценке сельскохозяйственных угодий, в частности, пашни, созданной трудом, по крайней мере, четырех поколений северян, не учитывается ее высокое искусственное плодородие, а отражается только фактический упадок сельскохозяйственного производства. В соседних районах Королевства Норвегии и Республики Финляндия пашни и кормовые угодья такого же качества имеют значительно более высокую рыночную цену.

По нашему мнению, определение факторов, влияющих на кадастровую оценку различных категорий земель, на основе деления территории на экономические районы, объективность которого не отменяло введение таксономической категории «федеральный округ», позволит устранить ряд недостатков действующих методик кадастровой оценки земель и улучшить взаимопонимание и взаимодействие органов государственной оценки и региональных властей.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Развитие рынка земли в регионах европейского Севера России» № 10 –02 - 43206 а/с.

Литература
1. Государственный (Национальный) доклад о состоянии и использовании земель в РФ в 2009 году. - М.: Росреестр, ФГУП «ФКЦ «Земля», 2010.- с.249
2. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. – Проект, М.: Минрегион РФ, 2009 г. http://www.city-strategy.ru
3. «Правила по проведению государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации». - Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316.