О.В. Красовская (НПИ «ЭНКО»)

Генеральный план — основной вид градостроительной документации о планировании развития территории города, определяющий градостроительную стратегию и условия формирования среды жизнедеятельности. В соответствии с Градостроительным Кодексом РФ (п. 1 ст. 9) в генеральном плане определяется функциональное назначение городских территорий, «исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» (1).

В настоящее время существует громадный профессиональный блок вопросов по содержанию и методике разработки генеральных планов нового поколения городских округов и поселений, и эта проблема напрямую связана с качественным уровнем существующих законодательных актов, регулирующих разработку документов территориального планирования, а также с полным отсутствием каких-либо современных методических рекомендаций по данной тематике.

Особенно остро данная проблема дает о себе знать при разработке документации для столиц. Единственным документом, регламентирующим содержание генеральных планов, является Градостроительный кодекс РФ, который чрезвычайно сухо и «не нашим градостроительным» языком предписывает отразить границы всех типов для учета федеральных, региональных и муниципальных интересов. Справедливости ради необходимо отметить, что п. 8 ст. 23 «Содержание генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов» включает следующие требования: «Материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме включают в себя: 1) анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития; 2) обоснование вариантов решения задач территориального планирования; 3) перечень мероприятий по территориальному планированию; 4) обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации; 5) перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1).

Где же суть проекта? Где градостроительная стратегия? Каким образом участвуют в формировании проектных предложений вопросы демографии, стратегии социально-экономического развития, экологии, ландшафтов и других аспектов планировки территории? Где экономические, транспортные и инженерные расчеты? Где не просто объекты капитального строительства и их границы, а ценностные установки Генерального плана — каким мы хотим видеть этот город, к чему стремимся, каковы приоритеты развития городского сообщества? К сожалению, весь огромный опыт теории и практики градостроительства, как отечественного, так и зарубежного, остается за рамками внимания Градостроительного кодекса.

Именно поэтому в настоящий период чрезвычайно важно обобщение опыта разработки генеральных планов нового поколения, выявление закономерностей, проблем, методических подходов и технологических решений. В данной статье изложено видение основных вопросов разработки генеральных планов на основе авторского опыта проектирования десяти столиц субъектов РФ (Ижевск, Пермь, Волгоград, Калининград, Чебоксары, Рязань, Томск, Тула, Йошкар-Ола, Сыктывкар) (3).

Как правило, столица региона и прилегающая территория, находящаяся примерно в часовой транспортной доступности, образуют сложную взаимосвязанную систему расселения — агломерационную структуру, характеризующуюся тесными транспортными, трудовыми, социально-бытовыми и информационными связями. Конечно, это требует одновременной разработки концептуальных планировочных решений не только города-метрополии, но и соседних муниципальных образований, т.е. требуется организация и координация действий по проектированию не только на уровне администрации городского округа, но и на уровне региональных структур. К сожалению, на практике это реализуется достаточно редко.

Рис.1. Схема транспортной инфраструктуры Волгограда

В идеале можно предположить, что вопросы взаимоувязанного социально-экономического и градостроительного развития городского округа и прилегающей территории должны быть решены на более обобщенном уровне в Схеме территориального планирования (СТП) региона. Но, во-первых, разработки Генерального плана и СТП часто не совпадают по срокам и, как правило, генеральные планы нового поколения для сложных городов-столиц, которые быстро накапливают комплекс проблемных вопросов, разработаны и утверждены раньше, чем схемы территориального планирования региона. Во-вторых, масштаб проектирования СТП (1:100 000–1:200 000) по сравнению с масштабом разработки Генерального плана (1:10 000 и даже более детальные маcштабы) не позволяют решить и тем более отразить в графической форме множество важных планировочных вопросов.

Очень важен аспект информационного обеспечения проектирования генеральных планов. Прежде всего о состоянии графической исходной информации. В настоящее время за 20 лет компьютерной эры в нашей стране ситуация значительно изменилась к лучшему. Практически все крупные города имеют цифровые топографические основы различных масштабов в растровом или векторном форматах. Но актуальность практически всех топографических основ оставляет желать лучшего, не произошло тотального обновления топографических материалов на всю территорию городских округов. Существуют обновленные топографические съемки крупных масштабов только на отдельные фрагменты территории, где ведется активное градостроительное освоение.

Рис.2. Генеральный план Волгограда

Очень важным источником информации являются цифровые сведения кадастра недвижимости и участки отводов для строительства объектов. Но с получением данной информации также имеются определенные сложности. Во-первых, далеко не вся территория покрыта кадастровыми участками, во-вторых, существуют и субъективные сложности в получении данной информации — часто сведения предоставляются неохотно, готовятся долго. Значительные сложности возникают с определением границ сельскохозяйственных угодий и границ лесного фонда. Надо отметить, что очень часто исходные графические материалы противоречат друг другу, выполнены в различное время, с различной точностью и для различных целей.

В НПИ «ЭНКО» разработана современная методика обработки и анализа исходной разнородной графической информации, где ключевая роль принадлежит применению географических информационных технологий. Также большое значение имеет использование цифровых космических изображений высокого разрешения, что дает возможность актуализировать сведения о состоянии и современном использовании проектируемой территории. ГИС-технологии позволяют создать цифровую «Схему современного использования территории (Опорный план)» на основе вышеуказанных разрозненных и разновременных источников информации в виде актуальных графических слоев, сопровождающихся атрибутивной информацией. «Схема современного использования территории» является не только необходимой составной частью Генерального плана, но и может использоваться в качестве самостоятельного материала, служащего основой для градостроительного мониторинга.

На «Схеме современного использования» отображаются границы функциональных зон различных типов, а также границы земель различных категорий, элементы сложившейся транспортной структуры, инженерные объекты, объекты культурного наследия и их зоны охраны, особо охраняемые природные территории, основные объекты обслуживания и пр. Цифровая форма Опорного плана и возможности ГИС-технологий позволяют быстро получать необходимую информацию, например по функциональному назначению выделенного объекта, адресу, владельцу, площади любого контура, длине отрезка линейных объектов, осуществлять выборку по атрибутивным данным и пр.

Рис.3.Генеральный план Тулы

Чрезвычайно важным для обоснования проектных предложений является раздел «Комплексный градостроительный анализ территории», входящий составной частью в Материалы по обоснованию проекта Генерального плана и выполняющийся с целью определения его потенциала для дальнейшего развития и выявления проблемных планировочных ситуаций, требующих оптимизационных градостроительных мероприятий.

В процессе оценки анализируются следующие планировочные ресурсные и экологические факторы:
— планировочная ситуация — планировочная организация территориальной системы; современное использование территории; объекты культурного наследия; планировочное районирование; зоны с особыми условиями использования территорий (система планировочных ограничений); пространственно-средовой потенциал (территориальные ресурсы, возможности нового строительства, реконструкции); проблемные ситуации; возможные перспективные направления градостроительного развития городского округа в системе смежных территорий;
— природные условия и ресурсы — климат; гидрологические и гидрогеологические условия; ресурсы поверхностных и подземных вод; инженерно-геологические условия; минерально-сырьевые ресурсы; ландшафтные условия;
— эколого-гигиеническая ситуация — источники загрязнения городской среды; состояние атмосферного воздуха; состояние водного бассейна; загрязнение почв; шумовой режим территории; электромагнитная обстановка; радиационная обстановка и др.).

Рис.4. Генеральный план Рязани

Также оцениваются социально-экономические и инженерно-инфраструктурные факторы: экономико-географическое положение и факторы развития территории; демографическая ситуация; экономическая база развития города, сферы занятости; состояние жилищного фонда, динамика и структура нового жилищного строительства и реконструкции; расчет потребности в жилищном строительстве, реконструкции фонда и объектах социальной инфраструктуры; состояние транспортной и инженерной инфраструктур.

Также в процессе комплексного анализа территории необходима разработка специального раздела, посвященного историко-культурному анализу городской среды. В результате анализа выявляются исторические территории (средовые исторические районы), важнейшие составляющие исторической планировочной структуры, застройки и ландшафта, являющиеся основой планировочных решений Генерального плана по регламентам регенерации и реконструкции исторических территорий, определяются основные этапы градостроительного формирования города.

В результате обобщения опыта проектирования Генеральных планов столичных городов российских регионов, можно констатировать, что двадцатилетний постсоветский период их градостроительного развития, а также проблемы предыдущего периода определили достаточно типичный комплекс социально-экологических и градостроительных характеристик (как положительных, так и отрицательных), общими из которых являются следующие:
— Столицы субъектов РФ в целом имеют высокий социально-экономический и транспортно-географический потенциал, в этих городах проживает до половины населения регионов (а иногда и больше), сосредоточены производственные, научно-образовательные и культурно-исторические ресурсы (собственно выгодность экономико-географического положения этих городов во многом и определила их столичный статус). Но именно концентрация населения и производства, а также недостаточная подготовленность сообщества к современным градостроительным преобразованиям являются и источником многих негативных процессов.

Рис.5. Генеральный план г. Йошкар-Ола

— Столичные города как ценнейшие архитектурно-градостроительные ансамбли и целые ареалы объектов культурного наследия. В соответствии с российским законодательством в историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой и др. (2). К большому сожалению, фактическое состояние охраны памятников истории и культуры оставляет желать лучшего. В данных случаях значительный историко-культурный потенциал столиц не используется в полной мере. Но надо помнить, что исторические города не только представляют собой феномен историко-культурного достояния России, но и являются важнейшим экономическим ресурсом страны. Отдельную проблему составляет отсутствие (или давние сроки разработки) проектов зон охраны объектов культурного наследия исторических городов. Такое положение является прямым нарушением федерального законодательства (2).

— Транспортные проблемы. Перечислим наиболее существенные: транспортные пробки, усугубляющиеся год от года; незавершенность формирования обходных магистралей и, как следствие, прохождение грузового и транзитного транспорта через селитебные зоны и центры городов; отсутствие необходимых путепроводов, мостов и транспортных развязок; низкий уровень транспортного и социального обслуживания периферийных районов; недостаточный уровень развития общественного транспорта, в том числе отсутствие современных скоростных видов внеуличного транспорта. Характерным является отсутствие достаточного количества парковочных мест в центрах городов, зонах общественных центров и в жилых районах. Значительные ценные городские территории, в том числе территории природного комплекса, заняты массивами боксовых гаражей.

Рис.6. Генеральный план Ижевска

— Общеструктурные проблемы функционирования и развития городских территорий. Необходимо отметить, что значительное количество жилищного фонда оказывается в пределах санитарно-защитных зон (СЗЗ) и на территориях со сложной экологической обстановкой. Достаточно часто крупные производственные объекты и целые производственные районы занимают ценнейшие прибрежные городские территории вдоль рек и водохранилищ, отрезая городскую застройку от водных объектов. Также характерным является недостаточно рациональное использование имеющихся производственных территорий — низкая плотность застройки производственных и коммунальных зон, недостаточный уровень инженерного оборудования, благоустройства и озеленения.

— Напряженная экологическая ситуация — загрязнение атмосферы (причем все больший вклад в загрязнение воздушного бассейна вносит автомобильный транспорт); загрязнение водных объектов, связанное в значительной степени с отсутствием системы очистки дождевых вод и недостаточной очисткой промышленных и хозяйственно-бытовых стоков; размещение жилой застройки и объектов социальной инфраструктуры в непосредственной близости от источников электромагнитного излучения.

— «Точечная» застройка сложившихся городских территорий, резко повышающая плотность городской среды и нагрузки на существующие объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур. Характерной особенностью существующего положения является активная строительная экспансия на озелененные территории общего пользования.

— Недостаточное развитие социальной инфраструктуры в новых жилых районах и в исторических малоэтажных районах городов, низкую обеспеченность (по сравнению с нормативными требованиями) детскими дошкольными учреждениями, спортивными объектами и другими элементами системы обслуживания населения.

— Общая высокая инфраструктурная изношенность городских территорий. Это и значительное количество жилищного фонда, требующего модернизации (кварталы ветхого и аварийного жилья, панельные дома первых массовых серий и др.); высокая изношенность инженерных коммуникаций и головных объектов; хроническое отставание транспортной сети от жилищного строительства; недостаточный уровень инженерной подготовки территории и благоустройства и др.

Несмотря на всю специфику каждого отдельного столичного города в части природных и экономико-географических условий, истории градостроительного формирования, особенностей планировочной структуры и зонирования городских территорий, опыт показывает, что проектные предложения генеральных планов, разработанных в НПИ «ЭНКО», базируются на единых методических принципах и технологии разработки.

К основным методическим принципам разработки генеральных планов столиц субъектов Российской Федерации, выполненных нашим авторским коллективом, относятся следующие:
— базирование планировочных решений генеральных планов на концепции сохранения объектов культурного наследия города, особенностей природного и культурного ландшафтов, исторической городской среды в целом;
— учет и преемственность в планировочных решениях проекта исторической планировочной структуры города, его характерных особенностей и средовых характеристик;
— системный подход при проведении предпроектного анализа территории и обосновании проектных предложений;
— взаимоувязанное планировочное развитие города и его агломерационной системы;
— вариантность проектных предложений в части базовых параметров развития (население, объемы и структура нового жилищного строительства и реконструкции фонда и др.) и планировочных решений (направления территориального развития, варианты развития планировочной структуры и зонирования);
— активное развитие и реконструкция транспортной и инженерной инфраструктур на основе современных технологических решений;
— приоритетность природно-экологического подхода при разработке проектных предложений — формирование пространственно взаимосвязанного природно-экологического каркаса территории, развитие и реабилитация территорий природного комплекса;
— использование при проектировании современных компьютерных технологий: ГИС и цифровых космических изображений.

С точки зрения содержательной части проектов генеральных планов можно выделить следующие основные блоки.
1. Комплексный градостроительный анализ территории (природно-ресурсные, функционально-планировочные, историко-культурные, социально-экономические, инженерно-инфраструктурные и экологические факторы; зоны с особыми условиями использования территорий).
2. Социально-экономические предпосылки градостроительного развития (экономико-географическое положение города; факторы развития; экономическая база; население; жилищный фонд; объекты обслуживания населения).
3. Стратегические направления градостроительного развития (принципы устойчивого развития города; территориальная система — «город-агломерация»; обоснование вариантов решения задач территориального планирования; градостроительная концепция; функциональное зонирование; охрана культурного наследия).
4. Развитие социальной инфраструктуры (жилищный фонд; объекты обслуживания населения — здравоохранение, образование, культура и искусство, физкультура и спорт, финансы, торговля и др.).
5. Развитие транспортной инфраструктуры (внешний транспорт, городские улицы, дороги и транспорт).
6. Развитие инженерной инфраструктуры (водоснабжение; водоотведение, включая отвод и очистку дождевых стоков; теплоснабжение; газоснабжение; электроснабжение; связь, инженерная подготовка территории).
7. Охрана окружающей среды (атмосферный воздух; водные ресурсы; ландшафты; физические факторы и др.; природно-экологический каркас территории, развитие городской системы озеленения.
8. Перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В завершение можно констатировать, что основная цель Генерального плана столицы субъекта РФ — разработка долгосрочной градостроительной стратегии на основе принципов устойчивого развития, создания благоприятной городской среды.

Устойчивое развитие города предполагает обеспечение существенного прогресса в развитии основных секторов экономики, повышение инвестиционной привлекательности города, повышение уровня жизни и условий проживания населения, достижение долговременной экологической безопасности города и смежных территорий, рациональное использование всех видов ресурсов, современные методы организации транспортных и инженерных систем, создание благоприятной для жизни городской среды.

Исключительно важным для обеспечения устойчивого развития является резервирование территорий для активизации «столичных» функций, при этом «столичная» специфика определяет активное формирование таких сфер экономики и обслуживания, которые должны учитывать не только потребности собственно населения столичного города, но и потребности населения агломерации и целого региона. К таким функциям относятся: наука и образование; культура и искусство; здравоохранение и др.

Именно в столичных городах необходимо размещать крупные административные, офисные и производственно-деловые объекты; представительства компаний; специализированные медицинские и образовательные центры; театры, музеи, картинные галереи и спортивные объекты, крупные торговые комплексы и др. Все это требует территорий. Но часто оказывается, что территориальные ресурсы столичного города достаточно ограничены. В таких случаях рассматриваются варианты изменения установленных границ города. Все эти предложения проходят сложный процесс согласования со смежными муниципальными образованиями, региональными и федеральными органами и далеко не всегда решаются в пользу интересов столицы.

Вероятно, такая ситуация требует серьезных изменений в действующих законах и специальных мер законодательного и организационного характера, направленных на содействие развития региональных столиц, концентрирующих основные демографические, социально-экономические и культурно-исторические ресурсы России.

Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации. М.: Проспект, 2009.
2. Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» № 73-ФЗ25 от 25 июня 2002 г.
3. Текстовые материалы генеральных планов Волгограда, Рязани и др.