А.И. Ивакин, директор Департамента недвижимости Минэкономразвития России
В ходе 6-й Всероссийской конференции «Электронные услуги и сервисы на основе использования пространственных данных» (28–30 сентября 2010 г., Мытищинский муниципальный район Московской обл.) состоялось выступление руководителя Департамента недвижимости Минэкономразвития России А.И. Ивакина. Осветив результаты и планы деятельности департамента по сферам ответственности, он ответил на многочисленные вопросы присутствовавших. Вниманию читателей предлагается материал, подготовленный на основе стенограммы этих событий и посвященный проектам Минэкономразвития России по применению информационных технологий в целях создания инфраструктуры пространственных данных и развития государственного кадастра недвижимости страны.
А.И. Ивакин, директор Департамента недвижимости Минэкономразвития России: Важным элементом адресной системы должен стать портал, который позволит свести базовые реестры воедино для организации одновременного доступа к информации
обо всех административных границах, улицах, элементах планировочной структуры и адресах объектов
О проектах в сфере создания инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации
При подготовке государственной программы «Информационное общество (2011–2020 годы)» Минэкономразвития России удалось ввести в ее состав процедуры, нацеленные на развитие инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации (ИПД РФ). В 2011 г. министерство планирует разработать основные поправки в законодательство, ориентированные на переход к ИПД РФ, необходимые стандарты, описания пространственных данных, определиться с базовыми данными. Все это заложено в одобренную Правительством РФ еще в августе 2006 г. Концепцию создания и развития инфраструктуры пространственных данных РФ. Определенные шаги нужно будет сделать и в части информационных технологий: вполне логично разместить топографические карты, которые создаются по программе ГЛОНАСС, и навигационные карты в открытом доступе на федеральном портале, создать сервисы доступа к ним с функциями поиска, просмотра и получения цифровых данных по определенным процедурам. На этом же портале необходимо начать формировать базу метаданных: составить подробные описания всех федеральных информационных ресурсов и дать органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления (ОМСУ) возможность по заданным стандартам в реестре метаданных охарактеризовать те пространственные данные, которые находятся у них в распоряжении. На первом этапе необходимо разработать технические требования и перечень мероприятий, чем, собственно говоря, сегодня и занимается департамент.
Второй проект, над которым мы работаем, — это создание единой адресной системы. Благодаря активности профессионального сообщества, в том числе ГИС-Ассоциации, у нас сформировалось довольно четкое представление об адресной системе страны как совокупности базовых реестров. Первый из них — реестр административных границ. Это должен быть информационный ресурс с описаниями всех административных границ, начиная с границ РФ и заканчивая границами муниципальных образований, в графическом и семантическом виде. Причем все это должно быть открыто, доступно, в том числе через Интернет. Реестр административных границ должен быть единственным достоверным источником соответствующей информации. Второй реестр, который должен появиться и который мы тоже считаем базовым, — это реестр наименований географических объектов, включая населенные пункты. В свое время Роскартография вела каталог наименований географических объектов, но назвать его информационным ресурсом нельзя, так как это просто библиотека сведений в бумажном виде, которая разрознена по территориям. Реестр наименований географических объектов надо создать в электронном виде и опубликовать его на федеральном портале. Третий реестр, который предусматривается в рамках адресной системы, — реестр элементов улично-дорожной сети и элементов планировочной структуры, которые участвуют в формировании адреса. Четвертый реестр — реестр объектов адресации. В большинстве своем (90% случаев) объектами адресации являются объекты недвижимости или их совокупности.
Важным элементом адресной системы должен стать портал, который позволит свести базовые реестры воедино для организации одновременного доступа к информации обо всех административных границах, улицах, элементах планировочной структуры и адресах объектов. Мы рассчитываем, что в рамках реализации государственной программы «Информационное общество (2011–2020 годы)» специалисты смогут сформировать четкую модель и технические требования к подобным системам.
Третий проект связан с созданием федеральной информационной системы территориального планирования. В Государственной Думе ФС РФ ко второму чтению подготовлен законопроект, в котором существенным образом изменены процедуры территориального планирования и согласования его документов. Этим же документом предусмотрено создание федеральной информационной системы территориального планирования. Основная функция системы — публикация документов территориального планирования федерального, регионального и местного уровней. Предусмотрена разработка специальных сервисов, позволяющих обнародовать схемы территориального планирования не только тем муниципальным образованиям, у которых есть развитые информационные системы, но и органам местного самоуправления, у которых в этом отношении все достаточно плохо. Сервисы будут позволять не только размещать документы, но и работать с ними, составлять схемы территориального планирования в цифровом виде. Еще одна функция системы — согласование. То есть система будет поддерживать процедуру согласования документов территориального планирования между федеральными органами власти, между федеральными и региональными органами власти, между ними и органами местного самоуправления. Важно, что эта информационная система будет обеспечивать процесс территориального планирования всеми необходимыми сведениями, т. е. будет содержать требуемые информационные слои, объекты федерального, регионального и местного значения. В ней же должна быть доступна вся открытая и необходимая для территориального планирования информация из государственного кадастра недвижимости (ГКН): в будущем — информация об объектах капитального строительства, сейчас — земельные участки, а также целый ряд данных, которые нужны разработчикам документов территориального планирования. Естественно, что создание этой системы предусмотрено в виде портала с целью обеспечения удаленного доступа к информационным ресурсам. Фактически ее можно рассматривать как первый шаг в сторону создания инфраструктуры пространственных данных под конкретную задачу. Может так получиться, что именно потребности территориального планирования существенно ускорят переход к инфраструктуре пространственных данных.
О проектах в сфере развития государственного кадастра недвижимости
Следующий проект, который находится в стадии активной реализации, — проект развития кадастрово-регистрационной системы как информационной системы, обеспечивающей доступ к сведениям широкому кругу потребителей. Росреестром уже отработаны технологии предоставления информации в режиме «запрос-ответ», т. е. предоставления сведений из кадастра и реестра прав по запросам в электронном виде. Последний приказ Минэкономразвития России в этой сфере1 недавно зарегистрирован в Минюсте России и регулирует порядок подачи заявлений и предоставления выписок из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) в электронном виде. Также зарегистрирован приказ о порядке оплаты сведений, которые заявитель получает из кадастра недвижимости2, в том числе в электронном виде, т. е. предусмотрены различные способы проведения электронных платежей за эту информацию. Без электронной оплаты смысл электронной услуги пропадает: если после запроса выписки из ГКН через Интернет нужно идти в офис с бумажной квитанцией, то никакого упрощения не получится. Перечисленное — только первые шаги. В начале текущего года нам удалось внести в законодательство поправку, согласно которой предоставление сведений из кадастра и реестра возможно не только по запросу, но и в режиме доступа к информации. Такая поправка позволяет перейти к предоставлению сведений кадастра с использованием Web-сервисов. Можно будет через корпоративные сети подключаться к базам данных кадастра и реестра в полном объеме (за исключением сведений, доступ к которым ограничен законами о персональных данных и государственной тайне). На наш взгляд, это очень важная технология, в том числе для органов местного самоуправления. Понятно, что получение кадастрового плана территории путем запроса или с помощью функционала публичной кадастровой карты — это шаг вперед, но это еще не информация о правах на объекты. Сейчас этот ресурс фактически закрыт для органов государственной власти, так как кадастровый план территории мало что дает (нет координат), а публичная кадастровая карта содержит минимум информации, нужной органам местного самоуправления. Мы постараемся в ближайшее время разработать порядок доступа к этим информационным ресурсам в виде приказа Минэкономразвития, заложив туда возможности просмотра, использования Web-сервисов, копирования фрагментов баз данных и т. д. Скорее всего, для муниципалов это будут бесплатные сервисы, для граждан и юридических лиц — за определенную плату, которая также будет зафиксирована в приказе.
Следующее важное направление и, соответственно, проект — передача сведений в ГКН, так как по закону3 в кадастре должна содержаться информация не только о земельных участках, но и о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территории (охранные и санитарно-защитные зоны). На сегодняшний день по определенным причинам эта норма остается нереализованной. Основная проблема в том, что, как правило, в цифровом виде границы этих зон либо не описаны, либо описаны, но без соблюдения каких-либо стандартов. Таким образом, первый шаг — разработать единые стандарты и требования к описанию зон с особыми условиями использования территории, территориальных зон, сделать классификатор видов разрешенного использования. Второй шаг — найти стимулы для органов, которые принимают решения об утверждении тех или иных зон, для публикации этой информации в открытом доступе, т. е. в ГКН. Например, принять, что ограничения, устанавливаемые зонами с особыми условиями использования территории, вступают в силу с момента внесения их в кадастр. Такая норма уже есть в постановлении Правительства РФ в отношении зон электросетевого хозяйства4. Но, во-первых, по остальным зонам такого правила нет, а во-вторых, в Земельном кодексе РФ содержится весьма спорная норма, требующая регистрации ограничений, в том числе установленных охранными и санитарно-защитными зонами. Очевидно, что это тупиковая норма, потому что в большинстве случаев не зарегистрированы сами земельные участки. Как можно регистрировать ограничение прав на объект, которого нет в реестре? Кроме того, существуют земли, которые вообще на участки не поделены. Если будет задействовано правило, что ограничения возникают с момента публикации границ зоны и информации о ней в кадастре, то это снимет проблему. Естественно, нужно будет отказаться от регистрации этих ограничений в ЕГРП. После таких поправок, на наш взгляд, можно будет надеяться на появление действительно единого общедоступного информационного ресурса с описанием всех границ. Что касается территориальных зон, то нам кажется, что в законе о кадастре содержится несколько некорректная норма. Территориальные зоны нет смысла вносить в кадастр, если будут создаваться полноценные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) на муниципальном уровне. Территориальные зоны носят локальный характер в отличие от охранных зон, которые могут принадлежать объектам, расположенным в границах нескольких муниципальных образований или даже субъектов РФ. Если говорить о разграничении информации по принципу разграничения базовых пространственных данных, то территориальные зоны — это муниципальный уровень, они должны отражаться в информационных системах муниципального уровня.
О проектах по переходу на оказание государственных услуг в электронном виде
В сфере строительства и предоставления земельных участков в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)» предусмотрен ряд проектов по переводу в электронный вид части услуг, связанных с предоставлением земельных участков. Это подготовка схемы границ земельного участка на кадастровом плане территории, подача заявлений о предоставлении земельных участков, в том числе под зданиями и сооружениями, предоставление участков с предварительным согласованием мест размещения объектов. Единственное — мы пока откажемся от тотального перевода этих услуг в электронный вид, так как предстоит переработка Земельного и Градостроительного кодексов РФ. До конца текущего года будут подготовлены поправки, которые регулируют порядок действий по предоставлению земельных участков. Процедуры предварительного согласования мест размещения объектов не будет как таковой. Важно понять (это и сферы строительства касается), что основная сложность будет заключаться в том, чтобы обеспечить межведомственное взаимодействие при оказании этих услуг, т. е. в электронный вид должны быть переведены доступ к информации, необходимой для принятия решений, и сами бизнес-процессы. Понятно, что при отсутствии у органа власти местного самоуправления, принимающего решение о предоставлении земельного участка, интерактивного доступа к актуальной кадастровой карте ему придется делать запросы, тратить на это время и средства. По нашей концепции заявитель вообще не должен предоставлять ни выписку из ЕГРП, ни кадастровые, налоговые и иные документы, которые могут быть сформированы государственными органами. Это, кстати, соответствует положениям нового закона о государственных услугах5. Орган власти местного самоуправления должен получать сведения посредством электронного взаимодействия с владельцами информационных ресурсов. Это прописано в законопроекте о предоставлении земельных участков и будет предметом разработок в рамках пилотных проектов. В сфере строительства ряд услуг предполагается отработать в режиме электронного взаимодействия с заявителем: подача заявлений на выдачу разрешения на строительство, заявлений на экспертизу проектной документации, выдача собственно самого разрешения на строительство (возможно тоже в виде электронного документа, чтобы в последующем органы строительного надзора работали именно с ним, а не с бумагами).
Ответы А.И. Ивакина на вопросы участников конференции
Б.К. Батин (МУП «Городской информационный вычислительный центр» администрации Мытищинского муниципального района Московской области): Возможно ли участие муниципалитетов в идентификации, нормализации, верификации данных ГКН наряду с органами налоговой службы и органами Росреестра?
А.И. Ивакин: По земельным участкам у нас действительно стоит задача с 1 января 2011 г. предоставлять в налоговую службу сведения о правах и объектах единым ресурсом, чтобы стыковкой данных занимались не налоговики, а службы кадастра. Часто возникают вопросы по поводу ранее учтенных объектов, права на которые не зарегистрированы. Если соответствующих сведений нет ни в ЕГРП, ни в ГКН, то взаимодействовать с ОМСУ придется. Задачу увязки земельных участков со зданиями без муниципалитетов не решить.
Мы предполагаем исключить из реестра прав информацию об объектах (кроме кадастрового номера), а из ГКН — информацию о правах. Не будет дублирования, не будет пересекающихся полей, остается только кадастровый номер как идентификатор. Большая часть проблем этим будет снята: нестыковки по адресам, площадям, характеристикам, категориям, разрешенному использованию.
Поэтому потребность во взаимодействии с ОМСУ есть, но как она должна быть оформлена, пока полной ясности нет. Если будут проведены систематизация и классификация ошибок, которые могут быть выявлены органами местного самоуправления и предъявлены Росреестру, мы подумаем, как оформить это взаимодействие с помощью существующих процедур устранения ошибок в ГКН и ЕГРП.
А.В. Чернов (Поволжский центр космический геоинформатики, Самара): ОМСУ хочет повысить свою налогооблагаемую базу и готов для этого выяснять координаты ранее учтенных участков, наличие у пользователя прав и документов, предоставлять данные в кадастр. Но действует заявительный принцип, и муниципалитет не может инициировать процессы постановки на кадастровый учет и уточнения сведений. Как можно ускорить, упростить и удешевить процесс внесения по заявке ОМСУ в кадастр сведений на основе имеющихся документов?
А.И. Ивакин: О ранее учтенном участке информацию в кадастр может внести любое лицо. Уточнить границы оно не сможет, но для налогообложения достаточно иметь сведения о площади по правоустанавливающим документам. Осуществляется это путем подачи заявления о том, что участок ранее учтен. По поводу уточнения границ без участия правообладателя — мне эта идея не кажется перспективной. В любом случае, в ближайшие два-три года мы эту проблему не решим, так как она требует системных изменений в гражданском и земельном законодательстве. Даже земельный контроль нас не спасет, хотя недавно мы внесли в Правительство РФ предложение, согласно которому муниципальный земельный контроль наделяется полномочиями по выявлению факта нахождения на земельном участке нигде не зарегистрированного здания и имеет право обратиться к процедуре административных правонарушений. Если указанные шаги не помогают, ОМСУ направляет уведомление в налоговую службу, которая повышает ставку земельного налога на участок, содержащий неучтенный объект. Причем повышение должно быть таким, чтобы правообладателю участка было выгоднее поставить объект на учет и оценить его в установленном порядке, чем платить надбавку. Расчет надбавки к земельному налогу будут проводить ОМСУ по единой методике, потом информация поступит в налоговые органы для взимания повышенной платы. Эти предложения направлены в Правительство РФ.
А.Е. Загоруйко (ОАО «Управление развитием систем и проектов»): Как обстоит дело со стандартизацией градостроительных и геодезических документов в электронной форме, предполагаются ли такие работы вообще? Кроме того, хотелось бы знать, можно ли рассматривать геоинформационные ресурсы (например, карты) как юридически значимые? Каков правовой статус государственной карты?
А.И. Ивакин: Последний вопрос глубоко теоретический, с ходу не могу ничего сказать. По поводу стандартов информации в электронном виде — мы идем несколько иным путем, чем предусматривается ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». По картографической информации у нас подготовлены проекты нормативных актов, которые четко устанавливают, что все материалы Федерального картографо-геодезического фонда (ФКГФ) предоставляются в электронном виде через соответствующий портал. Все технологии, которые реализованы в ГКН, на портале Росреестра будут полностью продублированы в отношении ФКГФ. Что касается градостроительных документов (схемы территориально планирования, правила землепользования и застройки, проекты планировки), то согласно новой редакции Градостроительного кодекса РФ они тоже подлежат размещению в цифровом виде на открытых ресурсах соответствующих порталов. В отношении топографических карт — работа по стандартизации ведется, до конца года сделаем описание, единый стандарт на пространственные объекты при подготовке топографических карт. При этом четко фиксируется, что топографическая карта — это открытый ресурс, фактически базовые пространственные данные. Что касается стандартов в сфере градостроительных документов, то, надеюсь, до конца года сделаем ряд требований к описанию объектов в документах территориального планирования и зонирования.
С.А. Миллер: В отношении разработки требований к цифровой карте — в свое время в техническом задании соответствующей научно-исследовательской работы не были зафиксированы обязательные требования к описанию именно пространственных объектов с возможностью, в том числе, их стандартизированного картографического изображения (цифрового, экранного, бумажного и т. д.). Это то, чем вы попросите дополнительно заняться исполнителя (ФГУП «Уралгеоинформ»)?
А.И. Ивакин: Мы предполагали, что с этого все и начнется, потому что требования к графическому отображению — не самый главный вопрос. Будут даны четкий перечень объектов, их классификация, объем семантической информации по каждому объекту. И все это в виде жестких правил, требований, стандартов. Правда, пока они будут касаться только того ресурса, который известен как государственная топографическая карта, которая пока является скорее произведением искусства, чем базой данных.
А.Н. Береговских (ИТП «Град», Омск): Хотелось бы услышать о роли Минэкономразвития России в создании федеральной информационной системы территориального планирования. К великому сожалению, задать аналогичный вопрос представителям Минрегиона России не удалось ввиду их отсутствия. Каково ваше видение, кто наиболее эффективно справился бы с задачей формирования такой системы? Какое место отводится регионам в создании информационной системы территориального планирования субъектов РФ?
А.И. Ивакин: Официальной позиции пока нет. В проекте федерального закона нейтрально указано — «уполномоченный орган». Я думаю, что к выходу закона Правительство РФ взвесит все «за» и «против» и примет решение о выборе этого органа. Понятно, что это очень дорогая система, и если рассуждать с точки зрения эффективности затрат, то желательно максимально использовать имеющиеся ресурсы, а не создавать с нуля что-то новое. Пока, к сожалению, мы находимся на том этапе внедрения информационных технологий, когда действует незыблемое правило, что если функция записана за органом власти, то все «железяки», «провода» и программы должны принадлежать этому органу власти. Это большая ошибка. Существующая инфраструктура кадастра со всеми своими порталами, серверами, каналами связи могла бы стать хорошей основой. Другое дело, что функциональным оператором этой системы, скорее всего, должен быть Минрегион России. В концепции развития отрасли геодезии и картографии, внесенной в Правительство РФ, предлагается создать федерального оператора пространственных данных. Он задуман фактически как межведомственный орган, т. е. Минрегион России может быть оператором функциональным, а техническим оператором может быть и Росреестр. Говоря более точно, оператор данных — это учреждение, которое создается на базе ряда действующих в настоящее время государственных центров геоинформатики. Мы предполагаем, что именно это учреждение должно быть техническим оператором кадастровой и картографической систем. Но это пока только намерения, до их воплощения еще далеко.
А.Н. Береговских: Очевидно, что у нас все три уровня власти нуждаются в информационном обеспечении вопросов, связанных с территориальным развитием. Очевидно, что каждый уровень власти имеет свои компетенции, полномочия, функции и генерирует соответствующие объекты, которые приобретают правой статус с точки зрения какого-то ограничения по использованию пространства. Почему не пойти по этому пути и не поправить Градостроительный кодекс РФ в части ведения ИСОГД исходя из этого распределения полномочий?
А.И. Ивакин: Такой подход возможен, вопрос в ресурсах. Все это требует изменений законодательства, которые нельзя осуществить одновременно и по всем направлениям. Просто надо наметить на следующий год такую работу и прописать нормальную ИСОГД, роль субъектов в этой информационной системе.
С.А. Миллер: Буквально накануне В.С. Кислов поделился задумками Росреестра по реализации концепции ИПД РФ. Он сказал, что определены пилотные регионы, есть мысли относительно функций государственных центров геоинформатики. А можно узнать, как вам видится роль РФ, регионов и муниципалитетов с точки зрения пилотной апробации создания региональных сегментов ИПД РФ.
А.И. Ивакин: Честно говоря, у меня нет видения общей картины. Пока мы не договоримся о разграничении полномочий между уровнями власти, строить что-то рано, любые действия могут увести в сторону. У Росреестра есть ряд полномочий, за рамки которых он выйти все равно не сможет. В его власти навести порядок в своей зоне ответственности. Если в пилотных регионах этого удастся добиться, будет уже хорошо. Но это максимум, что можно сделать в ближайшее время. Уверен, что без нормативной базы не отработать взаимодействие с другими ресурсами — муниципальными, региональными. Разве что в рамках каких-нибудь соглашений, но никто этого пока не продумывал, и Росреестр к нам с предложениями не выходил.
С.А. Миллер: А каков концепт реализации идей инфраструктуры? Они будут вноситься в тело закона о геодезии и картографии в виде поправок, или на их основе будет подготовлен отдельный закон, например, по аналогии с Германией?
А.И. Ивакин: У нас есть две версии: закон «Об инфраструктуре пространственных данных в геодезии и картографии» и закон «О геодезии и картографии». Это вопрос законодательной техники, кодификации прав, т. е. стоит ли эти нормы объединять или не стоит. Пока мы не пришли к окончательному выводу о том, что более эффективно.
Г.Б. Серегина (ОАО «Янтарьэнерго», Калининград): Что делать владельцам электросетевых объектов: ждать поправок или уже что-то можно предпринять по поводу учета охранных зон и сервитутов?
А.И. Ивакин: По охранным зонам поправок в закон ждать не обязательно, но приказа Минэкономразвития России, устанавливающего требования к описанию границ охранных зон в электронном виде, лучше дождаться. Предполагается, что он появится до конца года. В противном случае можно потратить колоссальные деньги и получить результат, не соответствующий требованиям.
А.В. Чернов: Вы обмолвились, что территориальные зоны будут выведены из кадастра, для них будут подготовлены требования по точности. Последнее очевидно приведет к тому, что нужно будет переделывать карту правового зонирования или на уровне муниципалитета каждый раз решать — попадает земельный участок в определенную зону или нет. Какой принцип выбран: жесткой фиксации требований по точности (а это большие затраты) или предоставление муниципалитетам возможности решать судьбу участка? Если для ИПД РФ предполагается сделать реестр границ муниципальных образований, то как быть с границами сельских населенных пунктов, которые никак не регламентируются, но необходимы при переводе земель из одной категории в другую, при разработке схем территориального планирования, генеральных планов и т. д. Кто может устанавливать границу сельского населенного пункта внутри границ муниципального образования, с какой точностью это надо делать?
А.И. Ивакин: По населенным пунктам мы не будем сейчас вносить какие-то существенные изменения, потому что есть поручение Правительства РФ вообще отменить категории земель. С большой долей вероятности как категории останутся только лесной фонд и особо охраняемые природные территории. Черта населенного пункта может уйти в прошлое, правовой режим земельных участков будет определяться принадлежностью к территориальным зонам (жилищной застройки, промышленности, сельского хозяйства и т. д.) независимо от того, есть там черта или нет. Понятие «населенный пункт» уйдет в категорию наименований картографических объектов. На правовой режим населенного пункта как географического объекта черта влиять не будет. Что касается подходов к отнесению участков к зонам, то мы рассматривали озвученные вами варианты, вы их правильно определили, и боимся отдавать на откуп муниципалитетам, так как это благодатная почва для злоупотреблений. Вероятно, будут требования по точности. У нас, кстати, точность описания границ земельных участков зависит от категории земель (потом будет зависеть от вида разрешенного использования). Лес и сельскохозяйственные земли — это одна точность, застройка — другая. Наверно, такой же подход будет и по территориальным зонам. Главное, чтобы можно было однозначно идентифицировать зону с земельным участком. Понимать, куда он попадает. Насчет корректировки градостроительных документов скажу, что закон обратной силы не имеет. Он может определить, что, например, в течение трех лет все должны скорректировать свои зоны, но правовые последствия вряд ли будут.
С.А. Миллер: А как, с вашей точки зрения, должны соотноситься понятия «географическое наименование» и «объект».
А.И. Ивакин: Есть географические наименования, есть объекты. Объект существует, он учтен, а процедура его наименования — дело особое. В реестре, естественно, есть описание пространства и наименований, просто они по-разному возникают. Ведется реестр наименований, и есть ссылка на описание границ в какой-то другой учетной системе.
С.Н. Николаев (Комитет по градостроительству администрации г. Братска): Готовится проект закона Иркутской области о границах муниципального образования — города Братска. Точность работ соответствует масштабу карты 1:100 000 (20 м). Когда я начал выяснять, что делать, если в пограничной зоне города оформляется земельный участок и он на 1-2 м выходит за рамки, установленные в кадастре, мне ответили, что нужно вносить изменения в закон Иркутской области. Но как это сделать, ели в законе дано практически только текстовое описание и четыре, скажем так, угловых точки. Зачем эта точность и тем более ее жесткая привязка в кадастре? Например, в свое время мы закоординировали предложения по границе и согласовали их с соседом — Братским районом, записав, что городская черта проходит по северной границе отвода автодороги такой-то. Автодорога пока не стоит на кадастровом учете, когда будет ее отвод — чуть-чуть подвинем именно в соответствии с земельным участком.
А.И. Ивакин: К нам постоянно поступают обращения с просьбой разобраться в ситуации, когда земельный участок находится в пограничной зоне между муниципальными образованиями, субъектами. Из-за споров, к какому конкретно муниципальному образованию участок относится, его, бывает, записывают в оба. Соответственно, из налоговой службы приходят два извещения. Пока у нас нет рецептов, как решить эту проблему. С одной стороны, если делать границу с точностью до земельных участков, то при колоссальной протяженности административных границ это очень дорого, с другой стороны, важно точно знать принадлежность — на нее завязан целый ряд полномочий: адреса, налоги, разрешения на строительство, изменение разрешенного использования. Как решить проблему с минимальными затратами — пока не знаю. Ваше предложение выглядит интересным.
А.Е. Загоруйко: Можно ли восстановить понятие «объект градостроительной деятельности», существовавшее в старом Градостроительном кодексе РФ, как четырехмерный объект (три координаты и время)? И еще один вопрос — не будет ли федеральная градостроительная ГИС дублирующей системой по отношению к ГКН?
А.И. Ивакин: Что касается понятия «объект градостроительной деятельности», то не могу ничего сказать по поводу координат и времени. Тут надо разбираться, какую цель мы преследуем. Если есть некие предложения по решению практических задач, то можно четвертую и пятую координаты ввести. В отношении федеральной градостроительной ГИС: дублирования, на наш взгляд, нет, хотя вполне естественно, что кое-что будет присутствовать в обоих ресурсах. Мы подходим к созданию кадастра и ГИС как портальных решений. По концепции базовых реестров информация о том или ином объекте будет отнесена к одному из них, что не мешает ей появляться на других порталах. Вопрос заключается в способе организации федеральной ГИС. Существуют ресурсы муниципальные, региональные, портал позволяет обращаться к ним через удаленный доступ и комбинировать их на едином сайте. Это не дублирование информации. Я не вижу здесь опасности. Главное — правильно подойти к решению задачи.
С.А. Миллер: Что нас ждет в зоне лицензирования деятельности, государственного контроля и сертификации картографической продукции и цифровых баз данных, как это отражено в концепции отрасли, как вам видится дальнейшее развитие событий? Напомню, что сейчас мы должны в обязательном порядке сертифицировать всю топографию, у нас остались механизмы лицензирования и получения разрешения на работы и тиражирование, неэксклюзивный договор с правообладателем, которым является государство (если мы говорим о государственной топографии). Все это не лучшим образом сказывается на развитии рынка картографической продукции.
А.И. Ивакин: Мы разбирали эту проблему. Первое, к чему пришли, — постановление Правительства РФ, в котором утвержден перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации6, надо менять. Исключать оттуда топографию, карты. Такова наша позиция, не знаю, поддержат ли ее Правительство РФ, Минобороны и Минюст России. Появились эти поправки по инициативе тогда еще существовавшей Роскартографии. К сожалению, каким-то образом они прошли мимо Минэкономразвития. Озадачившись вопросом обязательности сертификации при отсутствии технических регламентов, мы внимательно изучили закон о техническом регулировании и пришли к выводу, что до утверждения технических регламентов обязательная сертификация возможна, но, как написано в переходных положениях, проводится она на предмет соответствия тем требованиям, которые были установлены старыми нормативными правовыми актами (их тоже утверждала Роскартография). Получается, что сертификацию делать обязательно, но с учетом физически и морально устаревших требований, которые ориентированы на бумажные произведения искусства, а не на цифровую базу данных. Что касается сохранения технических регламентов на все карты, то до конца готового решения у нас нет. Мы больше склоняемся к тому, что техническое регулирование к цифровым картам применить достаточно сложно. Статичную бумажную карту сертифицировать можно, но цифровой информационный ресурс — это вообще-то услуга, и нам не совсем понятно, как она может быть объектом техрегулирования, техрегламента, сертификации. Надо разбираться. В концепции мы отказались от сертификации топографических карт. В ближайшей перспективе мы постараемся отменить эти пункты в постановлении.
В плане регулирования деятельности мы предлагаем институт аттестации инженеров-геодезистов (по аналогии с кадастровыми инженерами). Аттестация — это квалификационный доступ к профессии, получив его, инженер-геодезист может осуществлять деятельность либо лично, либо в виде индивидуального предпринимателя в составе юридического лица.
С.А. Миллер: К вопросу об оценке соответствия. Сейчас многие организации пытаются оказывать через Интернет информационные услуги, в том числе коммерческие, размещают данные, которые визуализируются в виде карты, хотя существуют как базы данных. Предположим, я подготовил такой ресурс. Раньше я должен был получить лицензию по соответствующей позиции, разрешение в инспекции Госгеонадзора, которая проверяла соответствие географических наименований и соблюдение секретности, заключить неэксклюзивный договор с фондодержателем на право тиражирования продукции. Только после этого я мог ресурс публиковать. Неужели сейчас я должен его еще и сертифицировать?
А.И. Ивакин: Если исходить из закона и нормативных актов, то сейчас — да.
Д.В. Шинкевич (ИТП «Град», Омск): В связи с внесением изменений в Земельный кодекс РФ планируется ли исключить из него упоминание о категориях земель, какие новации появятся в части публичных сервитутов, как вы относитесь к тому, чтобы публичные сервитуты устанавливались в документации по планировке территории?
А.И. Ивакин: Категории земель — это конец следующего года, не раньше, в поправки по процедуре предоставления информации эта тема не входит. Публичные сервитуты — отдельный законопроект, который уже внесен в Правительство РФ, но его движение приостановлено в ожидании новой редакции Гражданского кодекса РФ. В нашем законопроекте предусмотрен новаторский подход к регулированию публичных и частных сервитутов (текст можно посмотреть на сайте Минэкономразвития). Можно ли перенести это в планировку, не знаю, в любом случае публичный сервитут принимается по решению государственной власти. Подумаем по планировке, может быть есть смысл. Сервитуты — это комплексный вопрос, одними поправками в Градостроительный кодекс РФ не обойтись, надо в целом пересматривать порядок установления сервитутов, основания, содержание этого ограниченного права.
Б.С. Фельдман (ГУП МО «НИиПИ градостроительства»): На практике пришлось столкнуться с такой ситуацией: есть объект капитального строительства — нежилое здание, у него несколько собственников помещений. Градостроительный кодекс РФ оперирует именно объектом капитального строительства, но не помещением. Когда мы сделали запрос в ЕГРП обо всех правообладателях здания, нам сообщили, что на это здание правообладателей нет. Получается, что здание, если оно делится на помещения по правам, из государственного реестра прав исчезает. Эту проблему надо каким-то образом решать.
А.И. Ивакин: Абсолютно согласен, надо решать, относить правила раздела здания на помещения, чтобы образовывалось общее имущество, чтобы оно учитывалось, регистрировалось по аналогии с многоквартирными домами. Проблема не в том, что здания нет в ЕГРП, а в неясности того, что происходит с подвалами, чердаками, лестницами при делении здания на помещения. Вообще неурегулированная тема. Специальной главой в Земельном кодексе РФ мы урегулировали вопросы раздела, объединения, выдела и т. д. земельных участков, а по зданиям не смогли, потому что ждем новый Гражданский кодекс РФ.
Б.С. Фельдман: Можно ли так сформулировать требования к кадастровой карте, чтобы появилась возможность получать не «картинки», а координатные описания объектов, на ней отображенных или включенных в состав ее сведений? Хотелось бы получать информацию легально, оперативно и недорого, а то договариваться с каждым вашим подразделением на местности за последние 20 лет стало дурной традицией.
А.И. Ивакин: Если кадастровая карта не работает должным образом, будем разбираться, что нужно сделать.
С.А. Миллер: Должны ли государственные, муниципальные, коммерческие услуги использовать единые системы идентификации субъектов и объектов или возможна их множественность?
А.И. Ивакин: Идентификация нужна. Одна система или две — это по каждой ситуации надо разбираться. Мы в услугах будем прописывать единый справочник классификаторов. Будут они уникальными или будут применяться для всех процедур в информационных ресурсах — я не могу сказать. Понятно, что классификатор видов разрешенного использования (в случае его разработки) будет единым для всех, всегда и везде: для регистрации, территориального планирования, зонирования, сделок. Будет ли общим описание объектов в пространстве — не знаю.
С.А. Миллер: Должно ли государство предъявлять какие-либо требования к порядку оказания коммерческих услуг с использованием пространственных данных?
А.И. Ивакин: Пространственные данные могут использоваться как справочно, так и в виде деятельности. Например, кадастровые работы тоже имеют отношение к пространственным данным и при этом регулируются, потому что возможны последствия от действий кадастрового инженера. Пространственные данные во многих видах деятельности являются ключевыми, но оценивать надо конкретно эту деятельность в зависимости от ее целей, видов, возникающих рисков.
С.А. Миллер: Какой вам видится оптимальная схема взаимодействия государства, местного самоуправления и бизнеса в сфере оказания электронных услуг с использованием пространственных данных? Или бизнес стоит удалить из зоны оказания государственных и муниципальных услуг?
А.И. Ивакин: Удалять не стоит. Согласно зарубежному опыту, весьма полезна обратная связь с пользователями государственных ресурсов, которые через портал сообщают об обнаруженных ошибках, неточностях. Может быть у нас тоже будет работать такая модель. Понятно, что по пространственным данным большой объем информации у субъектов рынка всегда был, есть и будет. И совсем его не использовать нельзя. Путем технологии метаданных или корректировки — пока не знаю. По навигационной карте взаимодействовать точно придется.
1 Приказ Минэкономразвития России от 14 мая 2010 г. № 180 «Об установлении порядка предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним». 2 Приказ Минэкономразвития России от 27 февраля 2010 г. № 75 «Об установлении порядка предоставления сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости». 3 Статья 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». 4 Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон». 5 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». 6 Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии».
RSS
Реклама
