Снижение административных барьеров в градостроительстве
Е.А. Семенченко (ИТП «ГРАД», Омск)
Семенченко Е.А.
За последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления разбивалась на несколько базовых блоков – административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство и бюджетная реформа. Практика показала, что содержательное пересечение указанных реформ по составу мероприятий, подходам и идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Поэтому Минэкономразвития РФ была разработана «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 2013 гг. и План мероприятий по реализации указанной Концепции» (далее – Концепция, План мероприятий), утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (далее – Распоряжение Правительства РФ № 1021-р).
Одной из главных задач Концепции, по словам директора департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития РФ Саввы Шипова, является развитие механизмов обратной связи с бизнесом и гражданами1.
Цели и задачи Концепции
Целями Концепции являются снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.
При кажущейся простоте формулировки, ни один из существующих федеральных правовых актов, включая Концепцию, не дает развернутого ответа на вопрос, что представляет собой административный барьер, и не содержит их классификации.
Современный толковый словарь русского языка под редакцией Т.Ф. Ефремовой (2006) определяет барьер как что-либо, служащее преградой, препятствием для осуществления чего-либо. Прилагательное «административный» определяется как свойственный администрации, характерный для нее. Согласно словарю, администрация – система органов исполнительной и распорядительной власти, осуществляющих функции управления в государстве; должностные лица, стоящие во главе управления чем-либо. Таким образом, административный барьер представляет собой препятствие в какой-либо форме (прямой или косвенной), создаваемое должностными лицами органов государственной власти (далее – ОГВ) и органов местного самоуправления (далее – ОМСУ).
С учетом вышеизложенного предлагается следующее определение понятия «административный барьер» – это действия (бездействие) должностных лиц ОГВ и ОМСУ, выражающиеся в принятии нормативных и (или) индивидуальных правовых актов, препятствующих реализации физическими и юридическими лицами их прав и свобод и (или) налагающих на физических и юридических лиц обязанности, не предусмотренные законодательством; неисполнение обязанностей по принятию нормативных и (или) индивидуальных правовых актов, установленных законодательством, злоупотребление и превышение своих полномочий при осуществлении служебной деятельности.
Снижение административных барьеров предполагает не только устранение возможных препятствий при осуществлении предпринимательской деятельности, например, при выходе на рынок или организации выпуска какой-либо продукции, но и ряд преобразований внутреннего характера, связанных с оптимизацией механизмов реализации полномочий ОГВ и ОМСУ, эффективной организации их внешней и внутренней управленческой деятельности.
Оптимизация механизмов осуществления функций ОГВ и ОМСУ
Ряд мероприятий по оптимизации механизмов осуществления функций ОГВ и ОМСУ направлен на реализацию положений Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – ФЗ № 210-ФЗ):
- перевод процедур предоставления государственных и муниципальных услуг в электронный вид подразумевает возможность получения информации об услугах посредством сети Интернет, подачу документов заявителем в электронном виде, их обработку в системах электронного делопроизводства и направление результата услуги в форме электронного документа;
- организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах предусматривает разработку единых стандартов качества предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах на всей территории РФ, утверждение программ по оптимизации и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
- развитие межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием правовых инструментов посредством обязательного включения в административный регламент административных процедур, связанных с межведомственным взаимодействием, в целях обеспечения принципа «одного окна»;
- оптимизация предоставления федеральными органами исполнительной власти (далее – ФОИВ), органами исполнительной власти субъектов РФ (далее – ОИВ СРФ) и ОМСУ платных услуг предусматривает мероприятия по упорядочению взимания платы с заявителей при предоставлении государственных и муниципальных услуг с внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты (отмена платы или ее перевод в государственную пошлину);
- оптимизация оказания услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг, предусматривает формирование перечней услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных и муниципальных услуг, на основе изложенных в Концепции принципов.
Часть из них уже получила развитие в правовых актах. Согласно Федеральному закону «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ № 169-ФЗ) в стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должны обязательно включаться сведения об обязательности предоставления конкретных документов с разделением на документы, предоставляемые заявителем (обязательно или по желанию) и получаемые в порядке межведомственного взаимодействия.
Концепция указывает, что в п. 3 ст. 6 ФЗ № 210-ФЗ предусмотрены положения, вступающие в силу с 1 июля 2011 г. (ФЗ № 169-ФЗ перенес данный срок на 1 июля 2012 г.) и обязывающие органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, представлять в иные ОГВ, ОМСУ и организации документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от иных ОГВ, ОМСУ и организаций такие документы и информацию.
В целях реализации указанных положений ОГВ и ОМСУ необходимо обеспечить при предоставлении государственных и муниципальных услуг получение необходимых сведений из органов власти, в том числе в электронной форме, одновременно исключив требование предоставлять такие сведения заявителями.
Распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. № 654-р «О базовых государственных информационных ресурсах» утвержден перечень базовых государственных информационных ресурсов, используемых при предоставлении государственных или муниципальных услуг (функций). На уполномоченные органы с 1 июля 2011 г. возложена обязанность, предоставлять по запросам сведения о лицах и (или) об объектах и идентификаторы в электронном виде.
ОГВ СРФ и ОМСУ, предоставляющим (исполняющим) государственные или муниципальные услуги (функции), а также организациям, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ) на предоставление таких услуг (функций), рекомендовано с 1 июля 2011 г. осуществлять в электронном виде получение и использование сведений о лицах и (или) об объектах и идентификаторах, в том числе при создании и ведении государственных или муниципальных информационных систем и информационных ресурсов, не осуществлять самостоятельный сбор и хранение сведений о лицах и (или) об объектах, содержащихся в соответствующем базовом ресурсе, в отношении которого они не являются уполномоченным органом.
Деятельность ОГВ и ОМСУ по реализации положений Концепции и Плана мероприятий
В соответствии с п. 2 Распоряжения № 1021-р на ФОИВ возложена обязанность по обеспечению выполнения мероприятий Концепции и Плана мероприятий.
ОИВ СРФ и ОМСУ, согласно п. 3 Распоряжения № 1021-р, рекомендовано при осуществлении своей деятельности руководствоваться положениями Концепции и Плана мероприятий. Тем не менее, в Плане мероприятий указываются конкретные сроки исполнения всех мероприятий. Таким образом, уполномоченные ФОИВ должны обеспечивать выполнение мероприятий Концепции и Плана мероприятий ОИВ СРФ и ОМСУ.
Например, согласно п. 57 Плана мероприятий Минэкономразвития РФ обязано осуществлять ежегодный мониторинг реализации СРФ мероприятий программ, направленных на снижение административных барьеров, оптимизацию и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, на 2011 2013 гг., а также других мероприятий Концепции. Результаты мониторинга представляются в форме доклада в Правительство РФ по итогам I квартала 2012 и 2013 гг.
Соответственно, на СРФ п. 54 Плана мероприятий возложена обязанность по принятию программ, направленных на снижение административных барьеров, оптимизацию и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, на 2011 2013 гг., с учетом сроков мониторинга срок реализации – IV квартал 2011 г.
Не следует забывать о необходимости системного толкования правовых норм и о сроках мероприятий по оптимизации механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг, установленных иными правовыми актами.
Среди важнейших следует указать:
– ФЗ № 210-ФЗ;
– ФЗ № 169-ФЗ;
– Распоряжение Правительства РФ от 17 марта 2011 г. № 442-р «Об утверждении перечня документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде»;
– Распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде».
С учетом положений вышеуказанных актов переход к межведомственному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронном виде должен быть осуществлен до 1 июля 2012 г., переход к предоставлению первоочередных услуг в электронном виде в зависимости от вида услуги и присвоенного заключительного этапа: до 1 января 2013 г. и до 1 января 2014 г.
Утвержденные административные регламенты должны быть приведены в соответствие с положениями ФЗ № 210-ФЗ не позднее 1 июля 2012 г. Прочие административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг до 30 июля 2012 г.
Таким образом, к мероприятиям по разработке и утверждению правовых актов, направленных на оптимизацию и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, следует переходить уже сейчас, поскольку непротиворечивая и полная система правовых актов является необходимым ее условием. Необходимым, но далеко не единственным.
Инструменты реализации положений Концепции и Плана мероприятий
Для того чтобы эффективно реализовать положения, закрепленные в административных регламентах и иных правовых актах, требуется привлечь организационные, в том числе кадровые, информационные, технические, финансовые ресурсы.
Относительно короткий срок реализации положений Концепции создает потребность в инструменте, позволяющем эффективно использовать каждый из них.
Данный инструмент должен обеспечивать достижение показателей реализации Концепции, среди них к 2014 г.:
- снижение среднего числа обращений граждан для получения одной государственной (муниципальной) услуги в ОГВ (ОМСУ) до одного.
- снижение среднего числа обращений представителей бизнеса для получения одной государственной (муниципальной) услуги в ОГВ (ОМСУ) до двух.
- сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в ОГВ (ОМСУ) до 15 минут.
- отсутствие превышения установленных нормативных сроков (в настоящий момент установленные нормативные сроки предоставления государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, превышаются на 98 %).
Его применение также должно обеспечивать исполнение требований к межведомственному взаимодействию и предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
В качестве одного из важнейших инструментов оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг Концепция называет многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна».
Основная задача многофункционального центра – снизить количество обращений заявителя для получения одной государственной (муниципальной) услуги, при этом создание многофункционального центра не позволяет оптимизировать деятельность непосредственных исполнителей – государственных и муниципальных служащих.
Отметим, что природа некоторых услуг в области градостроительной деятельности и земельно-имущественных отношений исключает однократное обращение с запросом, что требуется при предоставлении услуг в многофункциональном центре, а иногда требует присутствия самого заявителя. Например, предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, оформление прав на земельные участки под объектами недвижимости, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предполагают как минимум двукратное обращение заявителя с запросом. Предоставление разрешения на условно-разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства предполагает проведение процедуры публичных слушаний, на которых заявитель (его представитель) должен представлять свои интересы. Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта предполагает проведение процедуры торгов.
Конечно, при наличии фиксированных результатов каждого этапа можно разбить одну услугу на несколько. Отметим, что многие административные регламенты уже утверждены и размещены на Портале государственных и муниципальных услуг, поэтому работы по «разделению» административных регламентов потребуют намного больше финансовых, трудовых и временных затрат, чем приведение утвержденного регламента в соответствие с новыми требованиями ФЗ № 169-ФЗ. Кроме того, эффект «разделения» будет заключаться в формальном соответствии требований к услугам, предоставляемым в многофункциональных центрах (одна услуга – одно обращение), фактически количество обращений заявителя останется неизменным.
Наименования типовых государственных услуг, содержащиеся в методических документах, подготовленных по заказу Минэкономразвития РФ, свидетельствуют о том, что при выделении наименований услуг потенциальная вероятность их предоставления в многофункциональных центрах (с однократным обращением заявителя) и вероятность приостановления процесса предоставления услуги в связи с необходимостью обращения за другой услугой (например, кадастровый учет при предоставлении земельных участков) не учитывались. Как следствие, упрощенное понимание нормотворцами сущности государственной (муниципальной) услуги приводит к возникновению проблем при организации предоставления этих услуг на практике, в первую очередь, с использованием многофункциональных центров.
Постановлением Правительства РФ от 03 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (далее – Правительства РФ № 796) детализированы требования к организационно-правовой форме и деятельности многофункциональных центров.
Согласно Постановлению Правительства РФ № 796 многофункциональный центр является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным СРФ ОМСУ в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг. Постановление Правительства РФ № 796 сокращает области предоставляемых услуг до четырех:
а) социальная поддержка населения;
б) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
в) определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя;
г) регулирование предпринимательской деятельности.
Отметим, что градостроительная деятельность среди них не упоминается, земельно-имущественные отношения затрагиваются лишь отчасти, при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Хотя при расширенном толковании понятия «регулирование предпринимательской деятельности» некоторые из процессов в области градостроительства могут быть туда включены. Например, выдача разрешения на строительство, разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства. Тем не менее, процессы с участием лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, данное направление не охватывает.
Требования к минимуму предоставляемых на базе многофункционального центра услуг (не менее 50) могут создать препятствия в экономическом плане. Не все муниципальные образования готовы к переходу на предоставление такого количества услуг в многофункциональном центре, кроме того, выполнение требований к помещению центра и прилегающей к нему территории повлечет за собой дополнительные затраты. Такие требования не позволяют использовать центры в качестве инструмента оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг в области градостроительной деятельности и земельно-имущественных отношений.
Среди прочих инструментов Концепция выделяет автоматизированные системы ОГВ, ОМСУ и организаций, задействованные в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.
Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрадК РФ) предусматривает создание и ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (далее ИСОГД) на уровне городских округов и муниципальных районов. Однако ИСОГД в узком смысле, так называемая «ИСОГД – 363», представляет собой бумажный и (или), в лучшем случае, электронный архив, содержащий электронные образы документов. В сущности, «ИСОГД – 363» даже не является информационной системой, поскольку последняя, согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», предполагает наличие баз данных и обработку содержащейся в них информации. Формально соответствующая требованиям законодательства «ИСОГД – 363» не имеет потребительской ценности.
Задачи, установленные Концепцией, и практика осуществления градостроительной деятельности требуют иного подхода к задачам и функциям ИСОГД.
Главной задачей ИСОГД необходимо определить оптимизацию процессов предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций) в области градостроительной деятельности и земельно-имущественных отношений за счет:
- создания и ведения электронных карт, систематизирующих знания об ограничениях, правах и объектах, позволяющих более точно принимать управленческие решения;
- автоматизации технологического процесса предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций) на основе электронных административных регламентов;
- приема и выдачи в электронном виде документов, межведомственного электронного взаимодействия согласно требованиям Федерального закона № 210-ФЗ;
- создания и ведения интерактивных веб-карт и веб-порталов как инструментов обратной связи с гражданами и представителями бизнес-сообщества.
Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» в ГрадК РФ были внесены изменения, предусматривающие создание и ведение федеральной государственной информационной системы территориального планирования (далее – ФГИС ТП), а также закреплено право СРФ на создание информационных систем в области градостроительной деятельности2.
До момента утверждения Правительством РФ правил ведения ФГИС ТП сложно сказать, что будет представлять собой система. На данном этапе своего развития ФГИС ТП не представляет собой эффективного инструмента оптимизации деятельности ОГВ и ОМСУ.
Следовательно, в настоящий момент оптимизация предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций) в области градостроительной деятельности и земельно-имущественных отношений может быть обеспечена только посредством создания и ведения информационных систем регионального и муниципального уровня в соответствующей области. Одной из таких систем является информационно-аналитическая система управления градостроительным развитием территорий (ИАС УГРТ), разрабатываемая Институтом территориального планирования «Град».
1 Васильева Ю. Очередь не занимать. Реформа Новая Концепция госуправления на 2011 2013 годы/ Ю. Васильева // Российская Бизнес-газета. – 2011. – № 800 (18). – Режим доступа: http://www.rg.ru/2011/05/31/koncepcia.html 2 См. ч. 1, ч. 3 ст. 57 ГрадК РФ.
RSS
Реклама
