Современная ситуация государственной политики по отношению к городскому управлению (градоустройству)
Когда человеку плохо, кричат – врача!
Когда городу плохо, должны кричать – градостроителя!
Ю.А. Перелыгин («Ленгипрогор», Санкт-Петербург )
Неуправляемый процесс урбанизации в современной России
Россия переживает процесс урбанизации, по своему масштабу и значению сопоставимый со сменой процесса социально-экономической деятельности государства. И если последним мы уже научились управлять (созданы рыночные, экономические, правовые, политические инструменты управления), то о первом мы даже ничего толком не знаем, а только видим и фиксируем некоторые внешние проявления, а именно:
1. Бурный рост населения Москвы, почти на 3 млн человек, в основном за счет физического прироста населения:
в 1989 г. – 8 769 117 человек;
в 2005 г. – 10 407 000 человек;
в 2011 г.– 11 514 000 человек (согласно предварительным данным переписи 2010 г.).
2. Рост экономической значимости городских агломераций, складывающихся вокруг крупных городов. В России 12 городов-миллионников, именно там концентрируется инвестиционная активность.
3. Стремительная потеря населения более чем 2-х млн человек в городах и поселениях Сибири и Дальнего Востока – так называемый западный дрейф населения.
4. Деградация качества городской среды (автомобильные «пробки» на дорогах, загрязнение источников водоснабжения, ветхость систем жизнеобеспечения, уплотнение застройки, рост заброшенных территорий городов и т. д.).
5. Утрата исторически ценных городских пространств практически во всех центрах субъектов РФ.
6. Потеря связанности городов между собой, например, долететь из Иркутска в Новосибирск, Омск, Тюмень и другие города можно только через Москву).
Рис.1. Распределение населения городов по числу жителей
Федеральный уровень власти не знает, что делать с ситуациями в городах во время кризиса (см. Пикалево, Байкальск, Тольятти и др.), поэтому включается лично В.В. Путин; поручают разобраться в ситуации Министерству промышленности, а не Министерству регионального развития или Министерству экономического развития, «угрожают» губернаторам «креслом». В органах федеральной власти нет ответственного лица или органа за вывод города из кризиса, если таковой случился. Мандаты министерств и ведомств этой обязанности не содержат. Как никогда уместной становится поговорка «У семи нянек дитя без глаза».
Инициативы, которые рождает федеральная власть по выходу из кризиса, носят отраслевой характер и являются, по сути, советскими (мобилизационными).
Рис.2. Города с численностью населения один миллион и более
Финансовая политика (бюджет, Налоговый кодекс) не обеспечивает ресурсное обеспечение муниципального образования. Мандаты не обеспечиваются деньгами, следовательно, приводят бюджеты к дотационности, а это порождает иждивенческое отношение местных органов власти к власти федеральной.
Зона управления органов власти постоянно сокращается: границы рынков давно не совпадают с административными границами, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться городскими и региональными властями. Из ведения муниципального уровня управления последовательно уходят финансовые потоки (начало 1990-х) и крупные производства (начиная с 2000-х). Сейчас, по мере продвижения в регионы общероссийских и международных торговых сетей, практически перестали быть подконтрольными потребительские рынки, энергорынок и рынок ЖКУ, операторами там являются крупные федеральные компании. За эффективную экономику городские и региональные власти больше не отвечают, прямо управлять ей фактически не могут, собственных проектов в этой сфере практически не имеют.
Органы муниципальной власти, утрачивая влияние на экономически эффективный сектор регионального хозяйства, превращаются в ответственных за остаточный неэффективный сектор, унаследованный от старой экономики и брошенный новыми экономическими агентами. Новым способам управления экономикой городов местные власти не обучены, и стимулов к обучению у них нет.
Рис.3. Изменение численности постоянного населения Российской Федерации (по данным перепесей), млн человек
Поскольку физически управлять 24 000 муниципальных образований из Москвы невозможно (Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), то власть по отношению к муниципальным образованиям передана на уровень субъектов РФ, – с них и спрос. А они управляют, как умеют (чаще всего не умеют).
Политически местное самоуправление не является государственной властью, и, следовательно, здесь заложен «естественный» конфликт между губернатором и мэром, как правило, столичного города, а главы малых городов выпадают из политической палитры, и с ними не считаются.
Уровень знаний о городах в федеральном центре и субъектах федерации чрезвычайно низок (нет городской статистики, нет специальных исследований и разработок). Механизмов постоянной трансляции знаний, регламентов, норм из уровня муниципальных образований к федеральному уровню нет, кроме запросов на дотации и отписок по запросам из центра. Управленческие сигналы и обратная связь не доходят до адресатов, а если и доходят, то в искаженном виде.
Резко изменилась география и структура развития регионов и городов РФ
Географическая неравномерность развития городов бьет все рекорды. Уровень жизни в городах, входящих в крупные агломерации на порядок превышает уровень жизни в городах, удаленных от центров развития. Хозяйственный уклад в городах Псковской области отличается от способов ведения хозяйства в городах Северного Кавказа, как небо и земля. Города Урала, Сибири, центральной части России, Приморья и Северо-Запада – это разные города, как по культурным, ценностным предпочтениям, так и по экономическим способам ведения хозяйства. А значит нельзя к ним подходить с общим шаблоном. Для каждого типа города необходим свой набор инструментов управления.
Не все в этом мире может и должно развиваться, если понимать развитие как любое целенаправленное изменение:
1) Меняется все, но далеко не все меняется в соответствии с нашими целями, и тем более далеко не все вообще может изменяться целенаправленно. Природа, например, не может. Она эволюционирует.
2) Городам имманентно присуще качество развития в силу их искусственного происхождения и целенаправленного, целедетерминированного изменения.
3) Не все города обладают способностями, ресурсами и потенциалом развития. Подавляющее их большинство функционирует, и это хорошо.
Необходимо ответить на массу вопросов: «А какие города развиваются?», «Каковы характеристики этого развития?», «Как мы измеряем и оцениваем развитие?», «Что катализирует развитие и является пусковым механизмом этого процесса для городов?».
Рис.4. Конфликт власти
Деградация города – это тоже развитие, только со знаком «минус». Детройт (США) потерял население с 2 млн до 700 тысяч человек – оценивать ли это как деградацию, или это развитие со знаком «плюс», и город стал более комфортным?
Экономисты и другие специалисты приводят в качестве ключевых факторов развития процессы импортозамещения, разделения труда, глобализации и т. д. Что следует понимать под саморазвитием?
4) Процесс саморазвития города вызывается (порождается) и удерживается, прежде всего, людьми самого города, теми, кто там живет или действует. Агент развития находится внутри города! И отличие именно в происхождении и ресурсах этого процесса. Толчком могут послужить и внешние причины, но поддерживаться процесс должен изнутри.
Цели развития городов
1. Физические объемы производства, ВВП в стоимостном выражении, объем привлеченных капиталовложений и другие цели развития, столь характерные для эпохи индустриализации, себя исчерпали. Более того, стало очевидно, что существенными показателями данного процесса (развития) стали: объем потребления и уровень благосостояния, структура ВВП, инновационный потенциал региональной экономики, уровень комфортности среды проживания, а также включенность в глобальные обмены (транспортная связанность, экспорт, гибкая специализация в межрегиональной системе разделения труда и т. д.), а также экономия естественных ресурсов, вовлекаемых в производство.
2. Можно предположить, что целью городского развития на современном этапе является повышение капитализации его территории, или, если говорить точнее, городского пространства (среды). Соответственно, политика городского развития должна быть направлена на формирование такой пространственной организации города, которая бы повышала стоимость активов, находящихся в распоряжении территориальных сообществ, и в первую очередь человеческого капитала и среды жизни людей (различных по функции районов города, в целом недвижимости, природных и культурно-смысловых ландшафтов, памятников истории и архитектуры и пр.).
3. Базой для новой организации города должна стать новая экономика. При этом новая экономика отнюдь не сводится к промышленности высоких технологий. В пространстве городов должны быть развернуты торговые системы, работающие с наиболее инновационно емким сектором экономики – конечным потреблением, которое формируется новым поколением горожан. Кроме того, они должны выступить логистическими центрами для потоков товаров, финансов и информации. Инновационное лидерство должно выражаться в управленческих инновациях. Стремясь к лидерству в стране по выбранному направлению, город будет вынужден решить проблему удержания на своей территории наиболее активного и инновационного человеческого капитала. Поэтому в новой экономике, являющейся базой, необходимо выделить еще один инновационный сегмент – культурно-средовой.
4. Средствами реализации должны выступить: стратегия развития и прочно связанный с ней генеральный план города, среднесрочный бюджет, долгосрочные программы развития тех или иных сегментов экономики города, технологии умных городов и др.
5. Политика городского развития должна стать политикой многополюсного развития, базирующейся на принципах концентрации ресурсов в «полюсах роста» и на системе волнового распространения развития на все городское пространство. Скудность ресурсов, находящихся в управлении муниципалитетов, не позволяет размазывать их толстым слоем по всей территории, а требует их концентрации на прорывных направлениях – проектах модернизации городской среды. См. также: Каталог Организаций: - Ленгипрогор Каталог Авторов: - Перелыгин Ю.А.
RSS
Реклама
