Модератор дискуссии – В.И. Попов (Управление архитектуры и градостроительства Калужской области, Калуга)

Попов В.И.

Вопрос правового регулирования линейных объектов всегда был и является до сих пор одним из самых сложных в градостроительном и земельном законодательстве РФ. Отсутствие эффективного и универсального нормативно-правового регулирования и складывающейся на его основе единой унифицированной практики существенно затрудняют градостроительное, инвестиционное развитие территории и ее благоустройство. Изменения, внесенные в Градостроительный кодекс РФ в этой части Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ, с одной стороны, несколько облегчили ситуацию, но с другой – стали катализатором, обозначившим всю серьезность проблемы и необходимость поиска выхода из нее именно сейчас.

Цели дискуссии
1. Выявление наиболее острых проблем, связанных с правовым регулированием линейных объектов.
2. Соотношение действующего законодательного регулирования проблемы и решения ее на практике.
3. Унификация сложившихся практических подходов к вопросу регулирования линейных объектов.
4. Разработка на основе анализа законодательства и сложившейся практики общих подходов, основополагающих принципов регулирования линейных объектов.
5. Подготовка предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Участники дискуссии
- В.И. Попов (Управление архитектуры и градостроительства Калужской области, г. Калуга);
- С.Н. Николаев (Комитет по градостроительству администрации г. Братска);
- Д.Ю. Мыльников («Челябинскгражданпроект», г. Челябинск);
- Е.В. Телешова (Департамент архитектуры, строительства и землепользования Администрации г. Хабаровска);
- Д.В. Шинкевич (Институт территориального планирования «Град», г. Омск).

Дайте определение понятию «линейный объект» и укажите принадлежащие ему сущностные характеристики. Какие виды линейных объектов Вы можете выделить?

В.И. Попов: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» понимает под линейным объектом (далее – ЛО) дороги, линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо- и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Градостроительный кодекс РФ понимает под такими объектами (ст. 1) сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и др.

Оба определения оставляют место для иных ЛО – к ним можно причислить также и мосты, туннели, сооружения метро, фуникулеры и т. п.

Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» также дает следующие определения, которые можно использовать в нашем случае:
«сеть инженерно-технического обеспечения – совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений;
система инженерно-технического обеспечения – одна из систем здания или сооружения, предназначенная для выполнения функций водоснабжения, канализации, отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха, газоснабжения, электроснабжения, связи, информатизации, диспетчеризации, мусороудаления, вертикального транспорта (лифты, эскалаторы) или функций обеспечения безопасности;
сооружение – результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов».

Имеется также определение в Положении о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87: «…линейные объекты – трубопроводы, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и др.».

Но как видно из этих определений, фактически определениями они не являются – в них имеет место перечисление ЛО. Необходимо сформулировать определение ЛО, как правильно сказано в формулировке вопроса дискуссии, нужно выделить сущностные характеристики ЛО.

Первая характеристика заключена в самом термине «линейные», т. е. длина (протяженность) объекта намного превышает его ширину.

Вторая характеристика – ЛО является сооружением.

Третья и самая особенная характеристика – ЛО свойственна связь с землей, с земельными участками (далее – ЗУ). Именно эта сущность определяет необходимость классификации ЛО в зависимости от связи с землей.

Четвертая особенность – в их состав могут входить площадные объекты, технологически связанные с ЛО.

В зависимости от связи с землей можно выделить надземные (воздушные), наземные (поверхностные) и подземные виды ЛО.

Николаев С.Н.

А если подразделять виды в зависимости от назначения ЛО, то можно выделить следующие виды: транспортные коммуникации (железные дороги, автомобильные дороги, троллейбусные линии); электрические сети; канализационные и ливневые коллекторы; линии связи; водоводы и водопроводы; газопроводы; нефтепроводы; водоводы; коллекторы; каналы, мелиоративные канавы.

Последняя классификация очень условная, и ее можно видоизменять и дополнять. Например, газо-, нефтепроводы и другие относятся к трубопроводам. Причем, они также относятся к трубопроводному транспорту. Здесь можно продумать классификацию в зависимости от конструкции ЛО: трубопроводы, сети и т. д. Главное, не забыть цель классификации, а наша цель – упорядочить градостроительное регулирование ЛО, т. е. как их строение, ввод в эксплуатацию, постановка на технический учет и пр.

С.Н. Николаев: А являются ли ЛО объектами капитального строительства (далее – ОКС)? Нужно ли подходить к линейным объектам так же, как, например, к зданиям. (Сразу оговорюсь, что автодороги, улицы, железные дороги и другие подобные сооружения я к ЛО не отношу, поскольку в масштабах города это в полном смысле площадные объекты). Решение данного вопроса решило бы большинство вопросов дискуссии.

Итак, по моему мнению, линейные сооружения не являются объектами капитального строительства. Для наглядности составим небольшую таблицу различий ОКС и ЛО.

Более того, Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрадК РФ) четко определил понятие ОКС: «здание, строение, сооружение». Хорошо, что внутриквартальные проезды и тротуары пока не относят к линейным объектам, хотя по логике определения ЛО никаких проблем нет – любой тротуар является ЛО.

Подводя итог, главный признак ЛО как объекта капитального строительства – наличие выделенного в собственность (аренду, пользование) ЗУ с разрешенным видом использования для такого ЛО на все время существования такого участка. И собственник такого ЛО должен платить земельный налог.

Мыльников Д.Ю.

Д.Ю. Мыльников: Для начала стоит сказать, что можно выделить не только виды ЛО, но и три основных класса ЛО – подземные, наземные и надземные. Соответственно, для каждого из этих классов будут разные требования, а также разные ограничения, которые они накладывают на возможность или невозможность использовать ЗУ для тех или иных целей. При этом в зависимости от ситуации и инженерного решения тот же трубопровод может в разных местах быть подземным, наземным и надземным. То же самое может касаться автомобильных дорог, например, когда она проходит в туннеле или по эстакаде. Мы можем использовать пространство под эстакадой для организации тех же стоянок или размещения каких-то коммунально-бытовых объектов, таких как склады, технические или служебные помещения.

Если перечислять виды ЛО, то мы получим: объекты транспортной инфраструктуры; сети инженерного обеспечения жилых и общественных задний на территории населенных пунктов; специализированные и магистральные инженерные сети, в основном вне населенных пунктов.

В качестве первой особенности ЛО следует отметить, что некоторые из видов объектов могут совмещаться. Например, воздушные линии электропередачи с линиями освещения и сетями связи, причем монтироваться они могут в разное время.

Второй особенностью является то, что ЛО могут пересекаться или идти по одной трассе на разных уровнях, то есть использовать общую территорию, что почти не встречается у зданий и сооружений, где каждое из них занимает свой отдельный участок.

Третьей особенностью является то, что сегодняшние технологии позволяют вести прокладку и обслуживание некоторых ЛО закрытым способом, в том числе под уже существующими капитальными зданиями и сооружениями.

Д.В. Шинкевич: В действующем законодательстве понятие «линейный объект» используется в различных нормативных правовых актах (Градостроительный, Земельный и иные кодексы, Федеральный закон «О переводе земель …» и других, постановления Правительства РФ и др.) различной юридической силы. Особенностью такого использования является, во-первых, отсутствие единого законодательного акта в ранге федерального закона, комплексно определяющего все аспекты создания и функционирования линейных объектов, и, во-вторых, упоминание в законодательстве о линейных объектах носит характер перечисления их видов в различных вариациях, без формулирования юридически четкого и корректного, называющего виды и признаки таких линейных объектов, определения. Отсутствие единого унифицированного определения понятия «линейный объект» следует признать слабой стороной законодательства, порождающей целый спектр правовых и технологических проблем.

Табл. 1. Таблица различий объектов капитального строительства и линейных объектов

Какова основная проблематика формирования ЗУ под ЛО? Что в настоящий момент вызывает наибольшие затруднения на практике?

При ответе на вопрос осветите следующие моменты:
- соотношение процесса формирования земельных участков под линейными объектами и одного из главных правил территориального планирования – отдельно взятый объект капитального строительства не может располагаться одновременно на нескольких земельных участках;
- способы формирования земельных участков под линейными объектами. Прокомментируйте наиболее распространенные сложившиеся способы (один объект – один земельный участок, формирование нескольких земельных участков под одним линейным объектом и другие), а также выскажите свою точку зрения по данному вопросу;
- публичные сервитуты как панацея в сложившейся ситуации. Как вы относитесь к использованию публичных сервитутов в качестве способа решения проблемы формирования земельных участков под линейными объектами? Возможно ли использовать такой, по сути легальный, подход на практике постоянно, либо он является временным, переходным на пути к должному нормативному регулированию?

В.И. Попов: Основная проблема ЛО при формировании ЗУ заключается в достаточной протяженности ЛО и прохождении по значительному количеству ЗУ, находящихся на разных категориях земель, на разных правах пользования (собственность, аренда, постоянное пользование и т. п.).

Эксплуатация некоторых ЛО требует полного владения земельным участком (дороги, отдельные участки трубопроводов высокого давления и электросетей), что должно быть обеспечено правом, исключающим права пользования другого лица: арендой, постоянным (бессрочным) пользованием или правом собственности.

В то же время большинство ЛО не является препятствием для использования ЗУ по целевому назначению (подземные трубопроводы и линии связи, надземные кабели и провода), хотя их наличие на ЗУ порождает определенные неудобства для собственника земли. Степень этого неудобства различается, что должно стать определяющим при решении вопроса о пригодности аренды или собственности как вида прав на землю для размещения ЛО. Таким образом, для этого ЛО, независимо от того, насколько оно обременительно для правообладателя ЗУ, невозможно образовать свой ЗУ, который можно было бы в будущем купить или взять в аренду.

В городе ЛО находятся над или под другим ЛО и расположены в основном вдоль улиц. Причем на одной улице может быть несколько ЛО: проезжая часть улицы, тротуар, трамвайные пути, троллейбусная линия, водопровод, электрокабель, провода уличного освещения, фекальная и ливневая канализация, кабели связи и т. д. Где тут говорить о формировании отдельного ЗУ для ЛО в соответствии с требованиями земельного законодательства?

Если мы следуем теории создания самостоятельного ЗУ для размещения ЛО, то вся земля под ЛО должна быть поделена на множество участков долевой собственности владельцев различных объектов и множество участков, находящихся в аренде нескольких лиц, в местах их совпадения или пересечения.

ЛО как объект недвижимости. В теории и на практике специалисты не пришли к единому мнению, является ли ЛО объектом недвижимости. Автодорога однозначно является объектом недвижимости. Сложнее с ЛО связи, трубопроводами.

Любой ЛО является сооружением. Письмо МЭР РФ от 6 ноября 2009 г. № Д23-3650 на вопрос, являются ли энергетические кабельные линии напряжением 10 кВ и выше объектами недвижимости, дает подробный ответ. Во-первых, должна быть рассмотрена возможность технической инвентаризации ЛО для признания его ОКС. Во-вторых, утверждается, что ЛО относятся к объектам недвижимости. Но в конце письма указывается о необходимости четкого закрепления за ЛО «статуса неопасных объектов, движимых вещей, принадлежности к недвижимым вещам».

По ЛО связи имеется постановление Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 68, которым утверждено «Положение об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи».

По другим видам ЛО таких положений нет.
Но является ли объект капитального строительства объектом недвижимости нигде в законодательстве не указано. Также нигде не указано, что ЛО является объектом капитального строительства.

Телешова Е.В.

Теперь о предложениях о формировании ЗУ под ЛО.
ЛО в зависимости от необходимости оформления ЗУ можно условно разделить на две группы.

К ЛО, требующим оформления ЗУ в пределах, утвержденных документацией по планировке территории с последующим оформлением разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 ГрадК РФ, относятся: автомобильные дороги; железнодорожные линии; надземные и подземные линии электропередач напряжением 0,4 кВ, 10 кВ и более; надземные и подземные газопроводы высокого давления с давлением свыше 1,2 мПа; надземные тепломагистрали высоких параметров с температурой среды свыше 150° С; надземные пульпопроводы; надземные (обвалованные) водоводы; каналы; акведуки. То есть это в основном ЛО наземного (поверхностного) типа в соответствии с нашей предлагаемой выше классификацией.

Подземные и надземные ЛО (сети инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений и другие ЛО, не названные в п. 1) не требуют оформления ЗУ для их размещения.

Земельный кодекс РФ (далее – ЗК РФ) не предусматривает исключения для ЛО. Поэтому порядок, предусмотренный ст. 30 и 31, действует и на ЛО. Вывод – надо оформлять земельные отношения, что вызывает очень много проблем на практике. Правоустанавливающими документами являются решения ОМСУ и других органов власти. (Автодорога – «Росавтодор»). Выбор земельного участка (ст. 31 ЗК РФ). Только для государственных и муниципальных земель.

Второй момент – акт выбора только на землях одной категории. Надо несколько актов выбора на земли разных категорий.

Согласование актов выбора – список согласующих формируют ОМСУ. Чем он обширнее, тем лучше. По ст. 31 ЗК РФ информирование населения – это не публичные слушания и носит уведомительный характер.

Решение об утверждении акта выбора – это не правоустанавливающий документ. Продление срока действия акта нигде в законодательстве не указано. Это краткий обзор акта выбора участка, предусмотренный ЗК РФ.

Теперь о наших предложениях об изменении статуса акта выбора.

Акт о выборе места размещения ЛО (акт выбора трассы, далее – АКТ), требующих оформления ЗУ, является документом, подтверждающим соответствие предлагаемого варианта размещения объекта градостроительному и земельному законодательству, документам технического нормирования, документам территориального планирования, Правилам землепользования и застройки, документации по планировке территории, региональным нормам градостроительного проектирования, перспективе развития инженерной и транспортной инфраструктуры. Акт выбора трассы ЛО является частным случаем Акта выбора ЗУ.

АКТ является основанием для подготовки задания на проведение инженерных изысканий для строительства и проектирования объекта, для подготовки и разработки проектной документации.

Рис.1. Пример схемы размещения линейного объекта

По ЗК РФ оформление АКТА следует на земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, но мы рекомендуем его оформлять на все ЛО, которые проходят по землям, находящимся в любом виде собственности и на любых категориях земель. АКТ является единственным документом по ЗУ, и в этом случае не требуется формирование ЗУ.

Теперь решение вопроса по ЛО на условиях сервитута. Это было бы самым лучшим решением – не требовалось бы ни межевания земель, ни решения о переводе ЗУ в иную категорию, ни многократной регистрации перехода прав. Но в настоящее время сервитуты являются одной из самых туманных тем законодательства. На эту тему есть многочисленные исследования, статьи и комментарии.

Д.В. Шинкевич

Совершенствование регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования ЛО связано с существованием ряда объективных факторов, которые не в полной мере учтены в действующем законодательстве, в том числе земельном. А именно:
1. Несмотря на то, что ЛО могут находиться и находятся в частной собственности, как правило, имеется наличие публичного интереса в их строительстве, эксплуатации, ремонте, реконструкции и охране, которое требует отражения в правовом регулировании соответствующих отношений в части установления баланса частных и публичных интересов.

2. На практике права на ЗУ собственников или владельцев ЛО не оформлены. При этом собственник или владелец ЛО имеет право требовать согласования с ним проведения различных работ в зоне размещения этих сооружений, т. е. имеет место частичное ограничение прав собственника ЗУ в его использовании в связи с установлением охранных зон ЛО.

3. Особенности конструкции, способов размещения на ЗУ и технические характеристики ЛО в большинстве случаев не приводят к существенным затруднениям или невозможности использования собственниками ЗУ, к существенному ограничению прав собственников ЗУ или иных лиц, не являющихся собственниками ЗУ, но использующих ЗУ на иных правах.

4. ЛО, имея большую протяженность, пролегают по значительному количеству земельных участков, принадлежащих разным собственникам, а также лицам, не являющимся собственниками земельных участков, но использующим такие земельные участки на иных правах. В результате единообразно и одновременно решить вопросы со всеми этими субъектами о выкупе или заключении договоров аренды земельных участков, занятых ЛО, практически невозможно. Необходимость массового межевания участков ведет к существенному удорожанию и растягиванию по времени процесса межевания.

5. Отсутствие реальной возможности оформления прав на земельные участки, занятые ЛО, препятствует государственной регистрации прав на ЛО, т.к. существующий порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество требует указания в документах, необходимых для государственной регистрации прав на недвижимое имущество, сведений о земельных участках, на которых оно расположено. Особенности государственной регистрации ЛО могут быть установлены постановлением Правительства РФ. Однако вопрос о правах на земельные участки, занятые ЛО, может быть решен лишь в федеральном законе.

6. ЛО пролегают по различным категориям земель, имеющим разнообразный правовой режим. Однако в ЗК РФ земли, на которых расположены ЛО, отнесены к землям промышленности и земель иного специального назначения. В результате на практике возникает путаница в определении категории земель, по которым проходят ЛО. Земельный кодекс РФ (ст. 87) устанавливает, что землями энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения могут быть признаны только земли, находящиеся за границей населенного пункта. В итоге оказывается, что не урегулирована проблема, когда более половины ЛО расположены на землях населенных пунктов.

7. Факт наличия на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, ЛО может повлечь в соответствии с п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничение в обороте этих ЗУ, которое не связано с охраной таких сооружений, т. к. она обеспечивается с помощью установления охранных зон.

Рис.2. Проекты планировки и межевания территорий для размещения линейного объекта

Закрепленное в гражданском законодательстве регулирование сервитутов не учитывает современные существенно изменившиеся условия. Что касается строительства новых ЛО, то положение здесь еще хуже. Несмотря на то, что п. 1 ст. 274 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) прямо говорит о возможности «прокладки линии электропередачи, связи, трубопроводов», частный сервитут устанавливается по требованию собственника недвижимости.

Когда же речь идет о строительстве ЛО, отсутствует даже повод для заключения соглашения или обращения в суд с иском об установлении сервитута, поскольку ЛО только предполагается построить. Парадокс: для принудительного установления сервитута нужно построить ЛО, а до этого строительство осуществлять, основываясь на добровольном волеизъявлении собственника.

Во-первых, как следует из легального определения частного сервитута, он может устанавливаться лишь в интересах собственника недвижимости.

Во-вторых, частный сервитут устанавливается по соглашению между заинтересованным лицом и собственником ЗУ. В случае недостижения соглашения спор разрешается судом по иску заинтересованного в установлении сервитута лица.

Указанные выше трудности в использовании частного сервитута для обеспечения строительства, эксплуатации, ремонта, реконструкции и охраны ЛО вынуждают обратиться к правовой конструкции публичного сервитута, нашедшего закрепление в действующем публичном законодательстве, прежде всего, земельном. Так п. 3 ст. 5 ЗК РФ содержит общее определение сервитута, разумея под таковым право ограниченного пользования чужими ЗУ.

В ст. 23 ЗК РФ закреплено разделение сервитутов на частные и публичные, предусматривая, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом компетентного органа власти в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия ЗУ.

Рис.3. Градостроительный план земельного участка для размещения линейного объекта

Основное отличие частного от публичного сервитута по земельному законодательству состоит в том, что публичный сервитут устанавливается не путем заключения договора, а в одностороннем порядке путем принятия нормативного правового акта, прежде всего в публичных интересах.

В действующем законодательстве не предусмотрено установление публичных сервитутов для целей строительства, эксплуатации, реконструкции и охраны ЛО. При этом остается неурегулированным вопрос о взимании платы за ограничение таким сервитутом прав третьих лиц. Недостаточно регламентируются также отношения по размещению ЛО, связанные с использованием иных природных ресурсов (лесных, водных).

С.Н. Николаев: Ввиду вышесказанного, ЛО – сооружение, предназначенное для снабжения зданий, строений каким-либо ресурсом, в котором длина объекта значительно больше ширины (в большинстве случаев шириной пренебрегают), имеющее выделенный ЗУ (но не в виде сервитута) для своего функционирования.

Но и в этом случае необходимо внесение изменений в законодательство, поскольку требования к зданию не совсем подходят к требованиям к кабелю. Во всяком случае, в кабеле явно меньше 2-х этажей и его площадь меньше 1500 кв. м.

Д.Ю. Мыльников: Ответ на данный вопрос для подземных, наземных и воздушных ЛО будет разный. Бесспорно, ЗУ необходимо формировать для наземных объектов, поскольку при их размещении данная территория больше ни для каких целей использована быть уже не может. А для подземных и воздушных ЛО – это вопрос для обсуждения.

Вначале нужно определиться, какие из видов ЛО мы будем считать ОКС, а какие нет. Считать ОКС всю высоковольтную ЛЭП в целом и выделять участок полосой по всей трассе, либо считать ОКС каждую отдельную опору и выделять множество участков только под основанием опоры? На практике я частенько встречаю именно последний вариант, поскольку согласовать множество маленьких участков часто проще, чем один большой, да еще и проходящий по чужим землям (точнее над чужими землями), не говоря уже о последующей существенной минимизации платежей за землю.

Для уменьшения путаницы желательно минимизировать количество фрагментов под одним объектом. Тем более, что в методических рекомендациях самих кадастровиков уже давно прописана возможность создания «виртуальных» кадастровых кварталов и кадастровых зон с кодом «000», к которым можно приписывать подобные протяженные участки.

Увы, но реалии жизни таковы, что большая часть инженерных сетей, для которых обычно и встает необходимость установить сервитут, являются собственностью тех или иных частных компаний, а потому мы не можем говорить о том, что установление публичного сервитута в данном случае является «легитимным способом».

Если внимательно читать п. 3.2 ст. 23 ЗК РФ, то там говорится, что публичный сервитут может устанавливаться только «в целях ремонта», то есть на уже существующие объекты. Возможность установления публичного сервитута для прокладки новых сетей действующее законодательство не предусматривает. Для новых сетей остается только вариант с установлением частного сервитута, то есть договора между хозяином участка и хозяином прокладываемой сети (даже если сеть муниципальная). При этом если по-хорошему договорится с собственником участка не удалось, то при попытке добиться установления частного сервитута через суд, в суде ссылаются на п. 5 ст.23 ЗК РФ и просят доказать, что данный вариант прокладки сети является единственно возможным, что в большинстве случаев, естественно, не так. А тот факт, что другой вариант прокладки сети будет дороже, не принимается в качестве аргумента.

С другой стороны, если посмотреть на дежурный топографический план масштабом 1:500, то можно увидеть, что паутина инженерных коммуникаций со временем стремится занять всю доступную площадь. То есть если идти этим путем, то у нас чуть ли не каждый участок будет изрезан различными «публичными» сервитутами, которые защищают интересы частных компаний, владеющих теми или иными сетями.

На мой взгляд, нужен некий компромисс, когда при разработке проектов планировки должны быть определены «инженерные коридоры», внутри которых и должны размещаться все инженерные сети всех компаний. А в нормативно-правовых документах должны быть прописаны правила установления подобных коридоров, а также право муниципалитета устанавливать публичные сервитуты на эти коридоры в целом, а не на конкретную сеть частной фирмы. Естественно, что в этом случае при межевании и выделении участков сразу же прописываются все необходимые сервитуты.

Ну а дальше все заинтересованные компании должны размещать свои сети только внутри данных коридоров либо самостоятельно договариваться с хозяевами участков и самостоятельно устанавливать частные сервитуты для своих сетей.

Е.В. Телешова: Создание сетей инженерно-технического обеспечения, которые создаются как ЛО, осуществляется в установленном порядке согласно ГрадК РФ с предоставлением ЗУ в соответствии со ст. 30 ЗК РФ. Действие градостроительного регламента на занятые такими объектами ЗУ не распространяется (ст. 36, ч. 4, пп. 2 ГрадК РФ). Строительство, ввод объектов в эксплуатацию, постановка на учет таких объектов осуществляется аналогично иным объектам недвижимости с соблюдением требований ст. 51, ч. 7, ст. 55, ч. 1 ГрадК РФ.

Д.В. Шинкевич: Известно, что на практике сложилось два способа формирования земельных участков под ЛО: формирование одного ЗУ под единым площадным объектом и формирование нескольких ЗУ под единым надземным объектом (под опорами ЛЭП). С точки зрения законодательства допустимы оба способа, которые применяются в зависимости от вида ЛО.

Что касается использования сервитутов в решении вопросов формирования прав на ЗУ при размещении ЛО, то следует отметить, их необходимость и востребованность для таких целей в ряде случаев, но не во всех. Дело в том, что правовое регулирование сервитутов в российском законодательстве носит междисциплинарный и довольно разобщенный характер, отсутствует как и в вопросе с ЛО комплексное единообразное правовое регулирование (в настоящее время такую ситуацию пытается исправить Минэкономразвития РФ, которое разработало законопроект, совершенствующий применение сервитутов). На практике не всегда понятно, какой сервитут требуется устанавливать (частный или публичный), т. к. не неясно из-за перехода обслуживающих сетевых организаций в частные руки, чей интерес они представляют в большей степени – частный или публичный. Неоднозначно решаются вопросы с определением платы за сервитут, сервитут не может быть установлен для целей строительства объекта, а предусмотрен только для его ремонта и эксплуатации (ст. 23 ЗК РФ). Поэтому считать сервитуты панацеей в вопросе оптимального получения прав на землю для размещения ЛО не приходится. Хотя в ряде случаев они могут снять существующие проблемы. Но в целом, необходимо, конечно, осуществить переход к более рациональному, быстрому и малозатратному способу предоставления земли для строительства ЛО.

В чем заключаются основные трудности с регистрацией прав на линейные объекты? Что необходимо изменить в законодательстве для решения проблемы в этой части?

В.И. Попов: Основная трудность – в оформлении ЗУ, о чем я очень подробно рассказал в ответе на второй вопрос. Решив проблемы с землей, можно уже последовательно решить вопросы государственной регистрации прав на ЛО.

С.Н. Николаев: В свете действующего законодательства считаю неправильным формирование ЗУ под ЛО, в том числе и в виде обременений, за исключением случаев выделения такого участка как полноценного участка для передачи в собственность или в аренду и именно с видом разрешенного использования для инженерных коммуникаций. А еще вернее было бы выделить для таких ЗУ отдельный вид территориальных зон.

Формирование ЛО на нескольких ЗУ возможно только в случае, если не считать ЛО объектом капитального строительства, а еще вернее объектом, не требующим разрешения на строительство.

В этом вопросе хотелось обратить внимание и на законодательную дыру в понимании выделения ЗУ под инженерную коммуникацию и под строительство инженерной коммуникации. Земельное законодательство вообще не видит в этих терминах разницы. Как выделили ЗУ, таким он и останется на все время существования. Градостроительное же законодательство в лице государственной экспертизы пошло еще дальше – заставляет вписать стройгенплан в отведенный ЗУ, то есть в градостроительный план. Если у вас площадка складирования будет выходить за пределы отведенного ЗУ, а, следовательно, по мнению экспертизы, не будет выполнять требования градостроительного плана, положительного заключения вам не видать.

Публичный сервитут в принципе не решает вопроса строительства нового ЛО, в случае установления сервитута на существующую коммуникацию не очень понятна суть этого сервитута. Как право ограничения пользования ЗУ коммуникация и так действует своей охранной зоной, в пределах которой запрещает выполнение строительных работ без согласования с собственником сети. Установление сервитута лишь затруднит эксплуатирующей организации в последующем проведение работ по реконструкции или капитальному ремонту сети.

Нужно еще обратить внимание на «публичность» сервитута. Сети уже сейчас зачастую в собственности частного лица, ОКР тоже, включая и многоквартирные жилые дома. Получается скорее частный сервитут, а не публичный.

Е.В. Телешова: В отличие от сетей инженерно-технического обеспечения, которые создаются как ЛО, вопросы создания сетей инженерно-технического обеспечения, которые являются не самостоятельными объектами, а вспомогательными, обслуживающими по отношению к основным видам использования ЗУ, решаются законодательно по-иному. Наиболее показательна ситуация, когда основной и вспомогательный виды использования расположены в пределах одного ЗУ.

Если объекты инженерной инфраструктуры отнесены к вспомогательным видам использования, то не требуется выдача разрешения на строительство (ч. 17 ст. 51 ГрадК РФ), не предусматривается предоставление отдельных ЗУ, соответственно не требуется проведение кадастрового учета и государственной регистрации вспомогательных объектов как объектов недвижимости. Под такие инженерные сети не могут отводиться части ЗУ как самостоятельные участки, поскольку «образование ЗУ не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам» (ч. 6 ст. 11.9 ЗК РФ).

Инженерные сети в данном случае подлежат учету и постановке на баланс не как объекты недвижимости, а как имущество, и, соответственно, должны передаваться на баланс от одного собственника другому как имущество (т. е. как «движимые вещи»).

Передача таких сетей, например, с баланса застройщика на баланс ТСЖ, с баланса застройщика на баланс муниципалитета, с баланса ТСЖ на баланс муниципалитета осуществляется как передача имущества.

Например, требования законодательства к строительству сетей инженерно-технического обеспечения учтены Правилами землепользования и застройки в Хабаровске, утвержденными решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. № 211 (в редакции решения Хабаровской городской Думы от 23 сентября 2008 г. № 667, с изменениями от 27 октября 2009 г. № 119, от 19 октября 2010 г. № 289).

Возможность создания объектов инженерной инфраструктуры как вспомогательных видов использования ЗУ Правилами максимально учтена. Градостроительный регламент практически всех территориальных зон в Хабаровске содержит объекты инженерной инфраструктуры в составе вспомогательных и частично основных видов использования.

Для случаев, когда для вспомогательных видов использования требуется технологическое размещение объектов вне границ ЗУ, предусмотренного для размещения объекта основного вида использования, ч. 13 ст. 1 Правил предусматривает установление сервитута в соответствии с федеральным законодательством (ст. 23 ЗК РФ, ст. 43 ГрадК РФ).

Какие особенности должны быть у документации по планировке территории на земельные участки под линейными объектами? Раскройте основные практические трудности, возникающие при ее подготовке.
В.И. Попов: Правильное решение – отмена градостроительного плана ЗУ для ЛО. Но принятое решение ввело новые трудности на практике.

Во-первых, никогда не разрабатывались проекты планировки для конкретного ЛО. ЛО является частью проекта планировки.

Во-вторых, до сих пор нет нормативного документа о порядке оформления проекта планировки. Имеется по градостроительному плану ЗУ, имеются по генпланам, а по проектам планировки отсутствует.

В-третьих, большую проблему создает перечисление обязательного наличия проекта планировки и проекта межевания, что является очередной глупостью. Ушли от одного, а пришли к другому.

Поэтому на практике мы также начали оформлять формально проекты планировки и межевания ЛО на основе оформленного АКТА выбора трассы, меняя при этом только его название. Иначе возникают проблемы с госэкспертизой. По нашей информации по такому же пути пошли и другие регионы, строить ведь нужно.

Поэтому мое предложение: надо отменить очередную глупость и принять хотя бы порядок, который мы применяем на практике. Может, кто-то предложит более хорошее решение указанной проблемы.

С.Н. Николаев: Вопрос поставлен некорректно. Если бы была просто отмена градостроительного плана ЗУ все бы хлопали в ладоши. Однако градостроительный план ЗУ заменили проектом планировки, в то же время не прописав, что же такое проект планировки ЛО. А исходя из ГК РФ утверждение проекта планировки – многомесячная работа, в отличие от градостроительного плана ЗУ, который можно подготовить за несколько дней.

Введение Закона № 41-ФЗ привело к тому, что на ЛО перестали выдаваться разрешения на строительство, работы выполняются на основании разрешений на земляные работы, что снимает кучу проблем и значительно сокращает сроки работ.

В Иркутской области в соответствии с ГрадК РФ сейчас готовится закон, отменяющий необходимость оформления разрешения на строительство на некоторые виды ЛО.

Д.Ю. Мыльников: На данный вопрос невозможно ответить, пока мы не определись с самим понятием «линейный объект», не внесли ясность по их классификации и тому, что из ЛО стоит считать ОКС, а что нет.

Пока же я придерживаюсь мнения, что в процессе разработки проекта планировки должны быть запланированы коридоры для прокладки инженерных коммуникаций, определены их границы, установлены необходимые сервитуты. В этом случае для прокладки сетей инженерного обеспечения никакой дополнительной планировки территории не требуется вообще.

Остается только вопрос с уже застроенными территориями, где проекты планировки отсутствуют или устарели. Для этих случаев, видимо, необходимо предусматривать возможность выполнения проекта планировки частично либо внесения изменений в части, касающейся определения положения коридоров инженерных коммуникаций, а также установления необходимых для них публичных сервитутов.

Если же речь идет о строительстве или реконструкции объектов транспортной инфраструктуры, то тут, наоборот, без внесения изменений в детальный проект планировки никак не обойтись.

Д.В. Шинкевич: Закон № 41-ФЗ от 20 марта 2011 г. заменил подготовку градостроительных планов ЗУ для размещения ЛО подготовкой проектов планировки и межевания территорий, чем существенно усложнил вопросы формирования ЗУ для размещения ЛО, выдачу разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию. Вопросы подготовки проектов планировки и межевания территории для размещения ЛО можно подразделить на две группы: 1) подготовка такой документации для объектов в границах населенных пунктов; 2) для размещения объектов вне границ населенных пунктов на землях иных категорий.

В отношении первой группы встают следующие вопросы. Первый – состав и содержание проектов планировки применительно к размещению ЛО. Должна ли в проекте планировки для размещения ЛО указываться вся информация, предусмотренная ст. 42 ГрадК РФ, как текстовая, так и графическая? Может ли утвержденный на часть территории населенного пункта «стандартный» проект планировки считаться тем самым проектом планировки, который требуется для получения разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию ЛО? Далее. Градплан земельного участка для ЛО отменен, но как составная часть любого проекта межевания территории он присутствует (ч. 6 ст. 43 ГрадК РФ). Должен ли в таком случае подготавливаться градплан ЗУ для ЛО, в составе проекта межевания, подготавливаемого наряду с проектом планировки для размещения ЛО? Однозначных ответов на поставленные вопросы в ГрадК РФ не содержится. Второй вопрос касается собственно самой возможности разработки проекта планировки и проекта межевания территории для размещения ЛО. Каким образом данное требование может быть реализовано в отношении ЛО, проходящего через ЗУ внутри элемента планировочной структуры, находящиеся у разных правообладателей? Ответ – никаким, это заведомо невозможно. Таким образом, логическим путем приходим к выводу, что проект планировки и межевания для размещения ЛО в границах населенного пункта может быть разработан только в отношении магистральных ЛО (автодорог, сетей), строящихся в границах красных линий на территориях общего пользования. Поскольку на территориях общего пользования не может быть ЗУ частной собственности. Но для того, чтобы легально обосновать сделанный вывод, мы опять должны определиться с понятийным аппаратом, т. е. внести изменения в определение красных линий в ст. 1 ГрадК РФ, которое относит к ЛО все трубопроводы без разбору, как магистральные, так и разводящие, внутриплощадочные сети.

В отношении ЛО второй группы, размещаемых вне границ населенных пунктов, помимо вопросов состава и содержания проектов планировки и межевания, остро встают вопросы обеспечения оснований для принятия уполномоченными органами власти решений о подготовке документации по планировке территории для размещения таких ЛО. Мероприятия по строительству ЛО субъектов естественных монополий планируются в их планах и программах, доступ к которым в большинстве случаев ограничен. Кроме того, данные мероприятия не всегда учтены и отображены в документах территориального планирования, что создает сложности с наличием полномочий у федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных районов по принятию решений о подготовке документации по планировке территорий и утверждению подготовленной документации.

Проблемные вопросы технического учета линейных объектов.
В.И. Попов: БТИ изготавливает технический паспорт на сооружение – линейно-протяженный объект в соответствии со своими ведомственными документами, содержащими семь разделов. Как видно из перечня документов, снова возникают вопросы по земле. Если решаются вопросы по земле, то никаких проблем по техническому учету ЛО не возникает.

С.Н. Николаев: Отменить в принципе и разрешение на строительство и разрешение на ввод. Все вопросы будут сняты. ЛО должны приниматься специализированными эксплуатирующими организациями, выдавшими технические условия и ничего более. Ведь нынешнее разрешение на ввод по своей сути является проверкой чиновником количества сданных заказчиком бумажек. Говорю это как именно тот самый чиновник, который выдает разрешение на ввод. Нужно просто обязать эксплуатирующие организации сдавать документы в ИСОГД.

Д.В. Шинкевич: Ввиду отсутствия у ИТП «Град» практического опыта в сфере технического учета ЛО обозначить проблемные вопросы в данной сфере не представляется возможным. Вместе с тем, стоит предположить, что серьезных проблем при техническом учете не возникает при надлежащем оформлении земельно-имущественных отношений, о которых шла речь выше.

Соотношение категорий «улица» и «дорога». В чем выражает их взаимосвязь, а также роль в нормативно-правовом регулировании развития городской инфраструктуры и градостроительства в целом.
С.Н. Николаев: Честно говоря, не очень понятно, чем не устраивают действующие определения. Правда, они разбросаны по различным документам различного правового статуса от закона до СНиПа.

Дорога это сооружение для передвижения транспорта и (или) пешеходов. Улица – соответственно транспорта и пешеходов. Автомобильная дорога – транспорта. То есть к дорогам относятся и автомобильные дороги, и улицы.

Однако сложился такой термин – «улично-дорожная сеть». В чем-то термин неверный, как будто он подразумевает противопоставление улиц и дорог. Скорее, должен быть термин «дорожная сеть».

Ни правового, ни практического значения данного термина я не вижу. Это просто обобщающая фраза, охватывающая все транспортные коммуникации (улицы, пешеходные и автомобильные дороги) на территории населенного пункта (или его части) независимо от правовой принадлежности сооружений.

Каким законом должно быть определено это понятие – а нужно ли его определять? Если нужно, то это, пожалуй, ГрадК РФ. Все остальные законы рассматривают какую-либо узкую сторону функционирования населенных пунктов. Закон об автомобильных дорогах написан, прежде всего, для межселенных дорог. Для населенных пунктов вообще какого-то конкретного закона нет, практически все законодательство применяется в населенных пунктах.

А вообще я бы оставил все как есть. Есть такой термин, все его понимают, зачем усложнять ситуацию.

Д.В. Шинкевич: Если обсуждать рассматриваемые понятия по смыслам, не претендуя на юридическую безупречность и теоретичность определения, то дорога – это надлежаще обустроенная поверхность земли или сооружение для движения транспортных средств и пешеходов, а улица – это тоже дорога, но расположенная в населенном пункте и образованная (ограниченная) застройкой. Но кроме дороги понятие улица включает в себя дополнительные элементы, как-то: тротуары, ряды жилых домов или зданий, трамвайные пути, опоры электропередачи для движения трамвая и др. элементы, которые не всегда присущи автомобильной дороге. Автомобильные дороги, как правило, располагаются за границами населенных пунктов, но могут и пересекать населенные пункты, переходя в улицы.

Улица – понятие неправовое с точки зрения объекта права собственности и имеет с позиций этимологии социально-бытовое происхождение. Дороги, напротив, представляют из себя объект права, могут находиться в различных формах собственности, если это государственные или муниципальные дороги – то им присваиваются индексы и наименования, они включаются в реестры соответствующего имущества и подлежат учету.

На основании всего вышесказанного можно прийти к следующему выводу: «улица» есть ничто иное, как юридическая фикция. То есть по сути своей у данной категории не может быть унифицированного правового режима, а, значит, и универсального правового регулирования в силу своей природы. Однако, несмотря на это, действующее законодательство активно оперирует этим термином. В частности, он используется в градостроительной деятельности, например, в целях упорядочивания планировочной организации; в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях определения полномочий и вопросов местного значения различного уровня и иных случаях.

Дайте свое определение термина «автомобильная дорога» и укажите основные сущностные характеристики. По Вашему мнению автомобильная дорога представляет собой единый целостный ОКС (и является ли она вообще ОКР), или это комплекс объектов с элементами благоустройства? Раскройте вопрос формирования земельных участков под автомобильными дорогами и порядок их учета.

В.И. Попов: В соответствии с Законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об автомобильных дорогах) «автомобильная дорога – это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя ЗУ в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог».

Этот термин оказался весьма нечетким, допускающим различные толкования на практике. Нынешнее определение дороги трактует ее как некий объект транспортной инфраструктуры, состоящий из совокупности самостоятельных объектов – ЗУ, конструктивных элементов, дорожных сооружений. При этом исчезло единое понятие автомобильной дороги как объекта недвижимого имущества (имущественного комплекса), право собственности на который может закрепляться одним документом. Поэтому остается открытым вопрос о том, относится ли автомобильная дорога как объект к недвижимому имуществу и распространяются ли на нее соответствующие недвижимому имуществу правовые режимы, предусмотренные различными нормативными правовыми актами.

Также нет четкого определения, чем отличается улица от дороги. Такие четкие определения существуют только в Наставлении по службе ГИБДД, утвержденным Приказом МВД России от 8 июня 1999 г. № 410:
«дорога – обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств и пешеходов полоса земли либо поверхность искусственного сооружения, находящаяся за пределами населенных пунктов;
улица – обустроенная и используемая для движения транспортных средств и пешеходов полоса земли либо поверхность искусственного сооружения, находящаяся в пределах населенных пунктов, в том числе магистральная дорога скоростного и регулируемого движения, пешеходная и парковая дорога, дорога в научно-производственных, промышленных и коммунально-складских зонах (районах)».

То есть главное отличие улицы от дороги, что первая расположена в пределах населенного пункта, а вторая – за границами населенного пункта. Отсюда меняется и их назначение, дорога для быстрого и безостановочного движения между населенными пунктами, а улица для движения с ограниченной скоростью и с остановками.

Поэтому понятие «улично-дорожная сеть» может быть только для документов территориального планирования всей территории муниципального образования, но нельзя его применять к территории конкретного города. В городе могут быть только улицы, дороги не должны быть. Дорожная сеть относится к территории между населенными пунктами, а улицы к территориям населенных пунктов. Поэтому не нужно законодательно устанавливать этот термин. К сожалению, специалисты и простые обыватели неправильно понимают этот термин. В генплане города не должно быть раздела «Улично-дорожная сеть», лучше термин «транспортная инфраструктура».

Автомобильная дорога в отличие от улицы является ОКС и для нее необходимо оформлять ЗУ и все остальные документы, но только за пределами населенных пунктов. Технический учет, госрегистрация дорог и их ЗУ должна производиться только на территории вне населенных пунктов.

С.Н. Николаев: А чем не устраивает существующее понятие автомобильной дороги. Автомобильная дорога – дорога для движения автомобилей, что еще может быть понятнее.

Я всегда считал автомобильную дорогу объектом капитального строительства.

Д.В. Шинкевич: Безусловно, автомобильная дорога является ОКР по признаку сооружения, но исходя из ее определения в Законе об автомобильных дорогах она не всегда может быть представлена как единый целостный объект недвижимости, а как совокупность различных объектов, функционально связанных с обслуживанием процесса движения транспортных средств. Дорога предназначена для движения транспортных средств, имеет свои инженерно-технические составные части, объекты благоустройства и сервиса, охранные зоны. Для целей формирования земельных участков под строительство автомобильных дорог разрабатывается документация по планировке территории, широко применяются институты резервирования и изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд.

Проблематика автомобильной дороги в первую очередь заключается в признаках, по которым возможно ее отграничение от улицы. В действующем федеральном законодательстве они исчерпывающим образом не сформулированы. Закон об автомобильных дорогах в большей степени ориентирован на регулирование вопросов строительства и эксплуатации автомобильных дорог за пределами границ населенных пунктов.

Есть ли еще какие-нибудь проблемные вопросы регулирования линейных объектов?
В.И. Попов: Мне хотелось бы добавить еще несколько моментов, требующих законодательного разрешения.

Градостроительные особенности размещения ЛО. Резервирование в необходимом количестве земельных участков для ЛО. Часты ситуации, когда не представляется возможным прохождение отдельного ЛО от точки подключения до возводимого объекта по причине отсутствия свободного коридора или отказа собственников (владельцев) ЗУ от согласования акта выбора трассы. Необходим баланс интересов в вопросе соотношения прав собственников ЗУ, проектировщиков ЛО, государства. Правовой вакуум заполняется отдельными нормами федеральных законов, подзаконными актами, законами субъектов РФ, обычаями делового оборота.

Вопрос о согласовании прохождения инженерных сетей с собственником ЗУ.

Во-первых, орган государственной власти или орган местного самоуправления, собственник ЗУ могут отказаться от согласования размещения ЛО на земельных участках по любым, часто совершенно необоснованным причинам, поскольку их перечень не предусмотрен федеральным законом.

Во-вторых, процедура разрешения споров и снятия разногласий при согласовании прохождения ЛО по ЗУ не предусмотрена, что приводит к невозможности установления приоритета при строительстве и проектировании ЛО.

В-третьих, процесс подготовки, согласования и утверждения проектов ЛО занимает не меньше года и связан с большими административными, техническими и материальными издержками.

Вопрос соотношения прав и интересов проектировщиков ЛО при определении приоритетности прохождения инженерных сетей. Что важнее для государства или для органов местного самоуправления: водопровод или электрическая сеть? Вопрос в том, что предпочесть: увеличение надежности электроснабжения потребителей или водоснабжение.

Состав разделов проектной документации на ЛО ОКС и требования к содержанию этих разделов определен третьим разделом Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87. Его надо максимально упрощать.