Пискунов А.А.

А.А. Пискунов (Счетная палата Российской Федерации, Москва)

Принятые Министерством регионального развития РФ в последние годы меры по территориальному планированию (далее – ТП) страны беспрецедентны, но явно недостаточны для достижения целевых эффектов обеспечения социально-экономического развития.

Очевидно, что территориальное планирование – не самоцель, а одно из условий обеспечения безопасности, качества жизни и конкурентоспособности регионов и страны в целом.

В этом плане важно не путать, но и не терять связь между территориальным и стратегическим планированием. Учитывая специфику обеспечения безопасности, включая вопросы размещения предприятий ОПК (оборонно-промышленного комплекса), и оперативного обустройства территории, их целесообразно рассматривать отдельно, и Счетная палата РФ планирует соответствующие мероприятия.

Хотелось бы остановиться на некоторых «развилках» территориального и стратегического планирования, включая институциональное обеспечение их гармонизации.

Сегодня, на пороге нового внутриполитического цикла, в условиях радикальной трансформации внешнеполитических и экономических реалий, оценка реализуемости, результативности и последствий реализации целей и мер территориального планирования с точки зрения стратегического аудита представляется актуальной как по времени, так и по существу.

Как известно, в основу реализуемого подхода были положены требования Градостроительного кодекса РФ к формированию схем территориального размещения объектов и развитию отраслевой инфраструктуры на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При этом, как следует из информации Минрегиона России, существуют значительные сбои как в сфере формирования перечня объектов различных видов, так и в сфере синтеза их региональной и отраслевой архитектуры.

Таким образом, проблемы существуют уже на уровне идентификации объектов, выбора архитектуры и технологий управления терпланированием, решения которых существенно выходят за институциональные границы Минрегиона России.

Как свидетельствуют материалы Счетной палаты, учет, регистрация и оценка объектов государственной собственности находятся на крайне низком уровне, даже в части объектов федеральной, региональной и муниципальной казны.

В некоторых сферах деятельности на баланс поставлено менее 1 % объектов государственного имущества и земель. И в условиях фактического отсутствия ответственности органов власти и должностных лиц за результаты данной работы сформировать перечень видов объектов Минрегиону России будет крайне сложно, в том числе и потому, что не учтенные в казне объекты составляют своего рода внутренние оффшоры как фундамент коррупции.

Свидетельством масштаба проблемы является факт изменения за два года стоимости объектов казны (в том числе благодаря работе Счетной палаты) с 31 до 94 трлн рублей. И это не предел. По оценке такого авторитета, как Эрнандо де Сото, реальная стоимость не легализованных активов страны на порядок больше.

С проблемой идентификации прав и ответственности за активы прямо столкнулись рейдеры, что, в частности, вынудило их тратить деньги на адаптацию информационных технологий учета и управления активами, и есть примеры, что такие IT-технологии успешно реализуются.

Интеграция данных технологий с возможностями геоинформационной системы, территориального и отраслевого планирования открывает широкие возможности. Что касается непосредственно проблем сопряжения территориального и стратегического планирования, то здесь налицо институциональный разрыв в сферах идентификации государственных и общественных нужд, с одной стороны, и их легитимации и ресурсного обеспечения в отраслевых и ведомственных нуждах, с другой стороны.

Как известно, в отличие от развитых стран в РФ публичные правовые образования (ППО) не являются юридическими лицами и не могут выступать стороной в процессах типа «Российская Федерация или субъект РФ против Петрова», или наоборот. Пока наделение ППО правами юридических лиц содержится только в планах реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов.

Таким образом, наряду с проблемой идентификации объектов ТП, существует проблема обеспечения границ субъектности правоотношений в данной сфере, включая формирование метрики ответственности госзаказчиков и их партнеров за конечные цели, что предполагает уже не объектную, а проектную логику подходов к организации территориального планирования.

Без решения данной задачи трудно говорить о реализации даже таких очевидных решений по сопряжению территориального и стратегического планирования, как многолетние контрактные планы округа Иль-де-Франс во Франции, не говоря уже о многомерных межотраслевых балансах и референсных моделях долгосрочного планирования в США, или контрактах по закупке непосредственно целевых эффектов (Perfomance contract).

К сожалению, нам не удалось в свое время инкорпорировать эти институции во вновь реанимируемом проекте федерального закона о стратегическом планировании и в проекте федерального закона о Федеральной контрактной системе, а делать это придется, так как других путей обеспечения конкурентоспособности не существует.

И здесь мы надеемся на позицию и потенциал Министерства регионального развития РФ, прямо заинтересованного в разрешении постоянных межведомственных разногласий Минфина и Минэкономразвития России. Дело не в том, кто будет контролировать ключевые активы и процедуры их распределения, а в том, кому в регионах станет лучше жить.

Не менее принципиальными являются «развилки» в сферах выбора архитектуры и целеполагания стратегического управления территориальным планированием. Выбор и спецификация по уровням ППО платформенно-ориентированной архитектуры отраслевых и региональных кластеров как результат логистической увязки отдельных объектов закладывает отставание в управлении развитием уже на концептуальном уровне.

При этом, как свидетельствует отечественный и мировой опыт, ни модернизация отдельных объектов инфраструктуры, ни оптимизация логистики или формирование отдельных кластеров не гарантируют экономической конкурентоспособности, социальной и политической устойчивости.

В частности, даже если представить себе формирование идеальных по возможностям кластеров, включая планируемое переоснащение десятков миллионов рабочих мест, невозможно гарантировать востребованность их продуктовой линейки и долгосрочную емкость рынков.

Уже перспективы вступления страны в ВТО могут обрушить любые отраслевые и региональные стратегии, если их не учитывать заблаговременно.

Согласно выводам Всемирного экономического форума, иерархически организованные архитектуры управления явно проигрывают сетецентрическим, целеустремленным системам уже в силу декомпозиции активов и делегирования ответственности за целевые эффекты по функциональным направлениям деятельности (ФНД) ключевых акторов. При этом ФНД и обязанности должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти, как правило, отражают лишь их ответственность за создание условий для удовлетворения ведомственных нужд, а не за достижение целевых социально-экономических эффектов.

При этом, как отмечал нобелевский лауреат по экономике Дж. Штиглиц, «подмена целей условиями их достижения является наиболее тяжелой с точки зрения последствий ошибкой».

В этом плане нам необходим не столько синтез сверхбольшой интегральной схемы (СБИС) территориального планирования, сколько формирование САПр управления сетецентрическими процессами социально-экономического развития регионов, включая формирование соответствующих центров компетенций.

При этом для обеспечения конкурентоспособности системы управления развитием сегодня необходимо ориентироваться уже не на модели 6-го технологического, а на модели 7-го социогуманитарного уклада социально-экономического развития. Нужны не только «умные» объекты территориального планирования, но и, в первую очередь, «умная» система управления территориальным планированием, а это требует соответствующих ресурсов и центров компетенции.

В частности, президент США поставил перед научным сообществом и администрацией задачу перехода к сетецентрическим моделям, обеспечивающим в отличие от платформо-ориентированного управления конкурентные преимущества за счет более точной и оперативной пересборки единичных потенциалов для концентрации сил и средств в нужное время в нужном месте с целью создания цепочек прибавочной стоимости и формирования конкурентных потенциалов долгосрочной доходности.

Существенным является также фактор отсутствия в последние годы в Российской Федерации практики формирования и оценки региональных и отраслевых балансов, в соответствии с которыми в период СССР рассчитывались, в том числе, плановые и фактические объемы денежной массы применительно к каждому конкретному региону.

Смена парадигмы приоритета обеспечения денежной массы внутриэкономическими возможностями на транснациональную волатильность к экспортно-импортным операциям крайне осложняет корректное решение задач территориального отраслевого планирования как самостоятельных элементов экономического развития. Транснациональные и корпоративные связи и их транзакционные издержки сегодня приобретают доминирующий и зачастую системоразрушающий характер.

В целом, смена парадигмы формирования логистически увязанных кластеров модернизированных производственных элементов на проектирование социально-экономических сред путем формирования региональных самоорганизующихся и саморазвивающихся социально-экономических сетей является принципиальной «развилкой», в том числе в подходах к территориальному планированию. При этом одним из важнейших факторов является формирование потенциалов социокультурной идентичности регионов как части единой стратегии.

В то же время очевидна невозможность, не завершив переход от функционально-ориентированного к программно-целевому планированию, сразу «перепрыгнуть» к сетецентрическому проектированию целеустремленных социально-активных сред развития. Мы обречены на референсный подход, сочетающий лучшие технологии одновременной реализации задач новой индустриальной политики и формирования конкурентоспособной системы управления целевыми эффектами социально-экономического развития.

В последние годы Аналитический центр Счетной палаты совместно с Аналитическим центром при Правительстве РФ активно исследовал возможные подходы к измерению прогресса и синтезу конкурентоспособных систем управления социально-экономическим развитием, включая проектирование рефлексивно-активных сред. Данные подходы прошли апробацию в ряде пилотных проектов и были поддержаны экспертным сообществом в ходе международных и национальных конференций по проблемам измерения и управления прогрессом.

В частности, в качестве целей и одновременно средств обеспечения прогресса предлагается рассматривать ключевые потенциалы социально-экономического развития (capabilities), включая обеспечение экономической конкурентоспособности, жизнеспособности, социокультурной идентичности, личной и общественной безопасности и другие необходимые возможности жизнедеятельности, которые нельзя передать в аутсорсинг другому субъекту.

В свою очередь, условием формирования конкурентных потенциалов является рациональное распределение между ними ключевых активов, к которым обычно относят человеческий капитал, реальные, финансовые и нематериальные активы, включая технологии и процессы.

Условием согласованности целей, потенциалов и активов развития является наличие институции целостной матрицы ответственности ключевых субъектов, включая должностных лиц органов власти и их стратегических партнеров.

Важнейшей проблемой при этом является отсутствие институционального обеспечения идентификации, легитимации и контрактации общественных и государственных нужд на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и в государстве в целом.

К примеру, во Франции синхронно с политическими циклами формируются многолетние контрактные планы развития территории, в которых определяются взаимоувязанные региональные программы и проекты с отражением целей, сроков, привлекаемых ресурсов и ответственности федерального, регионального и муниципального уровней за их реализацию и результаты. Таким образом, фактически формируются технологии и региональные центры компетенций проектного управления крупномасштабными программами и проектами, обеспечивающие синхронизацию управления многочисленными контрактами и активами, привлекаемыми органами власти и их стратегическими партнерами.

Сама возможность одновременного управления проектами и контрактами как целостным объектом управления, в частности, позволяет Пентагону ежегодно планировать экономию более 60 млрд долларов только при приобретении продукции и услуг военного назначения. Дополнительные возможности при этом открывает практика контрактации непосредственно целевых эффектов, а не только условий и инструментов их достижения. Сегодня число контрактов по закупке целевых эффектов (Perfomance contract) достигает 50% от закупок Пентагона в сфере услуг, составляющих 25% ассигнований на закупки в целом.

Комплексный подход к планированию и управлению портфелями проектов, контрактов и активов, включая управление целями, архитектурой и технологиями отраслевого и регионального уровней, создает существенные преимущества в обеспечении конкурентоспособности и является на сегодня магистральным направлением развития систем управления прогрессом как на государственном уровне, так и в сфере бизнеса.

Сегодня, усилиями Федеральной службы охраны РФ на федеральном уровне собрана база данных, включающая все многообразие федеральных, региональных и отраслевых стратегий, которая фактически является «свалкой» семантически, логически и прагматически не увязанных между собой целей, ресурсов и активов, что, согласно выводам Всемирного экономического форума-2011 в Давосе (ВЭФ), скорее, является спамом, нежели референсной моделью развития. Не хотелось бы, чтобы Федеральная государственная информационная система территориального планирования (ФГИС ТП) повторила этот не самый лучший опыт.

С точки зрения ВЭФ, по уровню сетевой готовности Россия занимает далеко не лидирующее место, при том, что переход ряда стран к концепции «Трансформация 2.0», предусматривающей качественный скачок от тупого накопления баз данных к аналитическим базам знаний, обеспечивает значительный (например, до 400% на Филиппинах) экономический эффект от их внедрения.

Учитывая масштабы и сложность проблем формирования конкурентоспособной системы управления региональной политикой, принципиальным условием является наличие центров компетенции проектного управления. В этом плане органы управления федеральными округами в их новом виде могли бы стать своего рода «стволовыми клетками» регионального и отраслевого планирования при координирующей роли Минрегиона России.

Фактически речь идет о формировании интегрированной сетевой архитектуры, обеспечивающей интеграцию и синхронизацию управления федеральными, региональными, муниципальными и отраслевыми проектами и программами, а также их синхронизацию с портфелями контрактов и активов, вплоть до уровня отдельных санкций, операций и транзакций.

Необходимые методологические и технологические заделы, учитывающие синергию вариантов проектного управления, контрактной и транзакционной экономики, в настоящее время активно формируются Всемирным банком, Всемирным экономическим форумом, GAO США (Government Accountability Office), а также в Счетной палате РФ. И было бы несправедливо, если эти подходы будут реализованы раньше нас.