Комитет по территориальному управлению и градоустройству ГИС-Ассоциации обратился к экспертам с просьбой ответить на проблемные вопросы, связанные с определением перечней видов объектов регионального и местного значения.
Проблема возникла после принятия Закона № 41-ФЗ, которым были внесены поправки в Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрК РФ), во многом изменившие состав и содержание документов территориального планирования. В настоящее время в различных регионах России принципы и критерии отнесения объектов градостроительной деятельности к объектам регионального и местного значения понимаются неоднозначно.
Закон № 41-ФЗ установил новые нормы по размещению объектов градостроительной деятельности на картах территориального планирования.
Первое – спектр объектов расширен и на картах территориального планирования размещаются не только ОКС, но и территории федерального, регионального и местного значения.
Второе – виды объектов должны быть установлены соответствующим органом государственной власти (далее – ОГВ), а не самостоятельно определены проектировщиком исходя из его понимания.
Третье – виды объектов регионального и местного значения должны устанавливаться одним ОГВ субъекта Российской
Федерации (СРФ), что обеспечит преемственность региональной и муниципальной политики.
Обращаем внимание, что виды объектов федерального значения устанавливаются соответствующими органами федеральной власти и не являются предметом нашей дискуссии.
Вопросы дискуссии
1) Исходя из каких принципов и условий должны определяться перечни видов объектов регионального и местного значения?
2) Должны ли устанавливаемые виды объектов соответствовать двум признакам одновременно – быть необходимыми для осуществления полномочий (ОГВ СРФ или ОМСУ) и оказывать существенное влияние на социально-экономическое развитие территории? И как определить необходимость и существенность?
3) Считаете ли Вы правильным отнесение к объектам регионального значения площадок для инвестиционного освоения в целях развития крупного, среднего и малого бизнеса, а также предназначенных для жилищного строительства?
Участники дискуссии:
– В.И. Попов (Управление архитектуры и градостроительства Калужской области, г. Калуга);
– Ю.А. Перелыгин (Институт «Ленгипрогор», г. Санкт-Петербург);
– С.М. Новокшонов (мэрия г. Новосибирска);
– С.Д. Митягин («НИИПГрадостроительства», г. Санкт-Петербург);
– Д.В. Шинкевич (Институт территориального планирования «Град», г. Омск);
– П.Н. Никонов («Петербургский НИПИград», г. Санкт-Петербург).
А.Н. Береговских:
Возможно, мы задаем странные вопросы, ответы на которые очевидны. Как можно сомневаться относительно роли и места объектов государственного и муниципального значения в системе российского территориального планирования, день ото дня занимаясь территориальным планированием по заказам органов государственной власти и местного самоуправления?
Перелыгин Ю.А.
Общечеловеческую роль территориального планирования можно определить просто и ясно. Мы должны так спланировать развитие территории, чтобы с учетом всех возможностей и ограничений создать максимально комфортную для жизни людей среду, создать условия для постоянного повышения качества жизни людей.
Далее я попробую выстроить цепочку логических связей через известные и понятные всем определения.
Качество жизни определяется тремя параметрами: состоянием окружающей среды, личной безопасностью и удовлетворенностью населения качеством жизни.
Основным тезисом, раскрывающим цели государственной политики, декларируется, что стратегия социально-экономического развития страны направлена на повышение качества жизни населения посредством снижения уровня бедности и повышения индекса развития человеческого потенциала.
С позиций стратегического планирования развития территории качество жизни можно улучшить, создав условия для развития факторов, которые обеспечивают эффективное функционирование человеческого потенциала.
Стратегия современного развития предполагает инновационный путь, который базируется на инновациях, инвестициях, развитии инфраструктуры и интеллекта. Принцип четырех «И» соответствует модели Н. Кондратьева, обеспечивающей координацию двух основных экономических процессов – роста и упадка. В ее основу, как известно, положен цикл «инновации-инвестиции».
В последнее время наиболее часто используется агрегированный международный показатель качества жизни населения – индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Он характеризует три важнейших аспекта:
– долголетие и здоровье, которые измеряются показателями «ожидаемая продолжительность жизни» и «обеспеченность врачами на 10 000 населения»;
– образовательный и профессиональный рост (рассчитывается на основе трех показателей: уровень занятости, доля безработных с высшим образованием, численность учащихся профессиональных учебных заведений всех видов на 10 000 населения);
– уровень благосостояния, характеризующийся отношением среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму и обеспеченностью жильем.
Отсюда, вывод – территориальное планирование должно обеспечить безопасность среды, создать условия для размещения достойных мест приложения труда, обеспечивающих реализацию человеческого (гражданского!) потенциала и дающего возможность людям зарабатывать на счастливую жизнь самостоятельно, в том числе отдавая налоги государству, которое, в свою очередь, обеспечивает все необходимые социальные блага и защиту своих граждан.
Такая позиция полностью соответствует Конституции РФ, которая гарантирует своим гражданам право на благоприятную среду жизнедеятельности. Жизнедеятельность же включает в себя не только рождение, образование и лечение до смерти. Жизнедеятельность – это еще и работа, и развлечения, и жилье.
Новокшонов С.М.
Так почему в большинстве известных автору регионах торжествует устойчивая правовая позиция о недопустимости включения в состав видов объектов регионального и местного значения территорий инвестиционных площадок, предназначенных для создания объектов производства, которые обеспечивают города рабочими местами и наполняют их бюджеты? Исключение представляет собой Краснодарский край (читайте материалы Международного инвестиционного форума «Сочи-2011» в журнале «Управление развитием территорий», № 3 за 2011 г.).
Почему так тихоходно, так осторожно и несмело развивается наше законодательство? В состав ключевых определений Градостроительного кодекса РФ включено определение «парковки». Та же забота добавлена в полномочия местного самоуправления. Мы боремся с бедой – пробки и ямки на дорогах… Когда же мы займемся главными дорогами – стратегическими направлениями развития страны? Когда определяющими станут смыслы?
Привожу известные всем термины и определения Градостроительного кодекса РФ:
- «территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
- функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение».
То есть «территориальное планирование» для установления зон, а зоны для определения их назначения. Мы часто критикуем закон о кадастре, который не установил цели кадастра, а потому, на наш взгляд, такая беда с кадастром до сих пор. Вероятно, и территориальное планирование для планирования не осознано страной, регионами и муниципалитетами как важное и необходимое дело по причине неопределенности его целей.
Сделаем попытку добраться до сути территориального планирования через его содержательную часть. Утверждению в составе генерального плана подлежат три категории объектов: границы населенных пунктов; функциональные зоны; объекты федерального, регионального и местного значения. Рассуждения о смыслах объектов федерального значения сознательно упущены, чтобы сконцентрировать внимание на проблеме.
Необходимость и существенностьобъектов регионального и местного значения.
Главным вопросом при определении видов объектов, значительных для территориального планирования, является раскрытие сути необходимости объектов для осуществления государственных и муниципальных полномочий и существенности их влияния на социально-экономическое развитие регионов и муниципальных образований.
Итак, как определить необходимость и существенность объектов в масштабах развития территорий? Проведем исследование сути вопроса на примере городского округа.
Митягин С.Д.
Статьей 16 закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» определены вопросы местного значения городского округа, к которым относятся, в том числе:
«4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
14) организация оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
15) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
16) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек городского округа;
17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
17.1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;
18) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;
19) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;
20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
22) формирование и содержание муниципального архива;
23) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
26) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;
26.1) выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа;
27) присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов;
28) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
29) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
30) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
32) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
33) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;
34) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе;
36) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
38) осуществление муниципального лесного контроля;
40) осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны;
41) обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд городского округа, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом».
Д.В. Шинкевич
Обращаем внимание на 33-е полномочие: «создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству». А почему важны условия только для развития рынка сельскохозяйственной продукции? Известно всем, что не хлебом единым жив человек!
Вспоминаем еще одну возможность реализовать через территориальное планирование весь комплекс задач пространственной организации. Нововведения Градостроительного кодекса РФ установили связь территориального планирования и документов социально-экономического развития.
Цитата: «Подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования».
В новой формулировке также не нашлось места развитию производственной сферы, на которой только и может удержаться современный город. В советский период в генеральных планах городов тоже не проектировались территории производственного назначения, они отделялись массивной пограничной чертой от селитебных зон. Производственные территории тщательно планировались специальными институтами.
Современное законодательство установило требование к комплексному территориальному планированию городов, районов, регионов. Создание условий для развития бизнеса – задача государственная.
Предложения:
1. В состав видов объектов регионального и местного значения на уровне регионального законодательства необходимо включать территории (инвестиционные площадки) для развития производственных сфер с указанием возможных направлений в соответствии с классификатором видов экономической деятельности.
Никонов П.В.
2. В составе материалов по обоснованию документов территориального планирования необходимо предусматривать оценку потенциалов территории для обоснования эффективности развития конкретных направлений производственной деятельности.
3. Утверждаемая часть документов территориального планирования должна содержать карты гармонизированного размещения объектов (территорий и объектов капитального строительства), обеспечивающих повышение качества жизни населения и повышения индекса развития человеческого потенциала.
В.И. Попов:
Данный вопрос очень подробно изложен в мнении А.Н. Береговских, поэтому я добавлю от себя лишь некоторые моменты и расскажу о том, как мы пытаемся решать эту проблему в Калужской области.
При начале разработки генеральных планов поселений нами были подготовлены методические материалы и проведены обучающие семинары с работниками органов местного самоуправления (ОМСУ), на которых очень подробно остановились на проблеме объектов местного значения (ОМЗ). Наш подход аналогичен подходу А.Н. Береговских. Мы руководствуемся Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором очень подробно расписаны вопросы местного значения, как для поселений, так и для городских округов. В соответствии с этими вопросами местного значения мы составляем список ОМЗ.
Хочу к этому добавить, что эти перечни я постоянно обновляю, так как утверждаются новые законы. Последний пример, это закон от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств…». Причем он напрямую не указывает полномочия ОМСУ, но к полномочиям органов государственной власти СРФ в сфере технического осмотра относит (п. 2 ст. 9) «утверждение нормативов минимальной обеспеченности населения пунктами технического осмотра для субъектов Российской Федерации и для входящих в их состав муниципальных образований». Таким образом, законодатель опосредованно обязывает ОМСУ при разработке документов территориального планирования обеспечивать (планировать) размещение пунктов технического осмотра транспорта.
Добавлю еще одно замечание по закону № 131-ФЗ, п. 9 ст. 14: «обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения». В соответствии со ст. 65-68 закона от 22 июля 2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» «на территориях поселений и городских округов должны быть расположены такие объекты местного значения, как источники наружного противопожарного водоснабжения». Кроме того, в генеральном плане должна быть определена дислокация пожарных депо в пределах транспортной доступности пожарных автомашин, которые хотя не являются ОМЗ, но должны отображаться в генеральном плане.
Следует обратить внимание на различие понятий «организация» и «создание условий» в законе № 131-ФЗ. В первом случае речь идет об объектах, которые являются или будут являться после ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства (ОКС) муниципальной собственностью, а во втором – о планировании, резервировании земельных участков в генеральных планах для размещения ОКС, которые будут после ввода в эксплуатацию находиться в федеральной, областной, частной и других видах собственности.
Теперь о тех вопросах, на которые организаторы хотели бы получить ответы.
Ответ на второй вопрос
Пожалуй, он риторический, так как все объекты, необходимые для осуществления полномочий, так или иначе, оказывают влияние на социально-экономическое развитие (СЭР). Пожар принесет расходы и убытки, а объекты здравоохранения, образования, культуры – формируют духовную жизнь человека и обеспечивают качество жизни, без которого СЭР невозможно и т. д.
Ответ на третий вопрос
Мое мнение однозначное. Эти объекты должны быть отнесены к полномочиям ОГВ, ОМСУ, к объектам регионального и местного значения. Мы неоднократно подавали предложения о внесении изменений и дополнений в закон № 131-ФЗ и закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», но, к сожалению, на них не обращают внимание.
Имеется одно очень слабое обоснование по промышленным объектам. Есть закон от 25 февраля 1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Так в ст. 19 этого закона написано:
«Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает:
1) создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем...
2) прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем…»
Но при внесении изменений и дополнений в закон Калужской области «О градостроительной деятельности в Калужской области» наше Правовое управление при Губернаторе Калужской области не приняло мои доводы и предложения к отнесению к видам объектов регионального и местного значения указанных ОКС промышленного назначения и ОКС жилищного строительства. Поэтому необходимо продолжать работу по включению в полномочия и в перечень объектов регионального и местного значения указанных видов деятельности на федеральном уровне.
Обидно, что именно Калужская область в последние годы добилась успехов в организации технопарков и привлечении инвестиций в экономику области (создание автомобильных заводов, производства лекарств и другое)! А с правовой точки зрения обоснования этой работы у нас не имеется.
В заключение хочу добавить, что в перечень видов объектов регионального и местного значения, который мы утвердили законом Калужской области «О градостроительной деятельности», нам удалось включить такие виды объектов, как «другие объекты регионального (местного) значения в соответствии с федеральным законодательством (градостроительные ансамбли, объекты культурного наследия, особо охраняемые природные территории, природные ландшафты и иные объекты, предусмотренные законодательством)». Это наша маленькая победа на этом фронте – то есть не только ОКС, но и территории могут у нас быть объектами регионального или местного значения.
Ю.А. Перелыгин:
Любая прожективная деятельность – прогнозирование, проектирование, планирование – не может быть точно отрегулирована в языке права или правовых норм. Она подчинена логическим нормам мышления и языка. Именно поэтому бессмысленно пытаться на основе двух «критериев» ГрК РФ доопределить, что есть ОКС регионального или местного значения.
Градостроительное планирование (проектирование) всегда ориентировалось и до сих пор ориентируется на инженерное знание и из него исходит при проектировании тех или иных будущих объектов – будь то ОКС, территория или зона.
Производство знаний – это тоже производство. Производство услуг – это тоже производство! Видимо, речь идет о промышленном производстве чего-либо материального, в языке советской экономики – это производство групп А и Б.
В этом смысле, ничто не мешает на основе программ или стратегий развития тех или иных муниципальных образований спланировать производственные зоны или территории для развития производств, – что мы и делаем в генпланах и схемах территориального планирования.
Очевидно, что в законах субъектов РФ «О видах деятельности», которые необходимо отражать в ДТП, нужно будет, по возможности, полно отразить и производственное направление. Я, правда, еще ни одного такого закона не встретил. Поэтому, не понимаю, в чем актуальность предложений?
С.М. Новокшонов:
Федеральным законом от 20 марта 2011 № 41-ФЗ введены новые понятия – «объекты федерального значения», «объекты регионального значения», «объекты местного значения». Их описание в ст. 1 пп. 18-20 дает возможность вольной трактовки принадлежности любого объекта к данному понятию. Считаю, что при отсутствующей в настоящее время системе классификаторов ОКС, линейных объектов, особых экономических зон, особо охраняемых природных территорий федерального, регионального, местного значения, территорий объектов культурного наследия и иных элементов градостроительного планирования внесение данных изменений в ГрК РФ решает конкретные сиюминутные задачи исполнительной власти. Отсутствие системности в понятийном аппарате тормозит очень много процессов, связанных с экономическим и социальным развитием страны. Это налогообложение, земельные отношения, инфраструктурное развитие территорий – все, что в сумме должно определять качество жизни населения. Без качественных параметров любое проектирование безотносительно и нерегулируемо в отношении требований к профессионально выполненному продукту.
Претензии к профессионализму юристов, готовящих основополагающие законодательные акты, основываются на отсутствии формальной базовой логики документа и переадресации в трактовке недосказанного к министерствам федерального и регионального уровней. Это уже откладывает действие нововведений на неограниченный срок, так как в федеральном законе временных рамок не устанавливается. Непонятно, чем обосновывать тезис «существенное влияние на социально-экономическое развитие». Процесс планирования опять зависит от представлений тех или иных «ответственных» чиновников, а участь проектировщиков – перейти в состояние «чертежников», так как доказательного базиса проектных предложений в их арсенале так и не появилось. Чиновникам тоже не позавидуешь, ведь определение качества продукции от проектировщиков нет возможности объяснить надзорным органам. Очередной замкнутый круг, только с более расширенными границами, чем существовавший ранее.
С.Д. Митягин:
Ответ на первый вопрос
Состав объектов, отображенных в документах ТП СРФ и муниципальных образований, устанавливается высшими ОГВ СРФ и главами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, правами и обязанностями, вытекающими из задач этих органов управления по реализации конституционных прав населения РФ на благоприятные условия жизнедеятельности. Поэтому задачи организации обеспечения занятости населения, рационального природопользования, жилищной обеспеченности, социально-бытового, культурного и прочих видов обслуживания и инженерного обеспечения, организации транспортных систем и систем связи на подведомственных территориях, организации досуга населения, охраны и восстановления окружающей среды – входят в компетенцию органов как регионального, так и муниципального управлений. Следовательно, количественная оценка состояния градостроительной системы, качества окружающей среды и благоприятности условий для социально-экономического развития подведомственных территорий неизбежно должна присутствовать в качестве материалов по обоснованию в документах ТП этих территорий на всех уровнях административного устройства.
Ответ на второй вопрос
Поскольку главной задачей всех уровней государственной власти и местного самоуправления является обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности населения и постоянное повышение его благосостояния, образовательного и культурного уровня, здравоохранения и охраны материнства и детства, то есть всего того, что входит в понятие социально-экономического развития территории и находится в зоне ответственности органов управления, то любые объекты, относящиеся к сфере градостроительства являются одновременно и существенными, и необходимыми. Речь может идти только о приоритетах создания тех или иных объектов. Предложения о составе объектов должны быть обоснованы в стратегических материалах социально-экономического развития подведомственных территорий и рационального распределения в документах ТП.
Ответ на третий вопрос
Поскольку в полномочия органов государственной власти и местного самоуправления отнесено создание условий для инвестиционного развития подведомственных территорий, то в документах ТП всех уровней следует отразить участки, предназначенные для инвестиционного освоения любого вида и назначения.
Очевидно, что все объекты, которые могут быть размещены на этих площадках, непременно будут оказывать позитивное, а иногда и негативное воздействие на социально-экономическое развитие данных территорий. Поэтому выбор объектов и оценка последствий их создания является важной задачей стратегического и территориального планирования.
Габариты и иные условия выделения инвестиционных площадок (в том числе для жилищного строительства) определяются исходя из комплексной оценки территории по ее пригодности для разных видов деятельности и потребностей социально-экономического развития территории.
Утверждение выявленных в документах ТП площадок инвестиционного развития и связанных с ними объектов инженерной и транспортной инфраструктур одновременно образует инвестиционный паспорт территории как важный, но побочный продукт градостроительной деятельности.
Д.В. Шинкевич
Федеральным законом от 20 марта 2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» в законодательство РФ были введены понятия «объекты регионального значения» и «объекты местного значения».
Виды объектов регионального и местного значения, подлежащие отображению в документах территориального планирования соответствующего уровня, определяются законом субъекта РФ. Таким образом, ГрК РФ прямо указывает на необходимость утверждения перечней объектов регионального и местного значения в региональном законодательстве. Указанная императивность является рациональным шагом со стороны законодателя и вполне объяснима следующими положениями:
1. Нормативно закрепленные перечни объектов регионального и местного значения позволят упорядочить систему документов территориального планирования в рамках одного конкретного субъекта, что, в свою очередь, благоприятно скажется на территориальном планировании в масштабах всей страны. 2. Процесс разработки иной градостроительной документации, положения которой основываются на содержании документов территориального планирования (правила землепользования и застройки, документация по планировке территории), станет более оптимизированным и упорядоченным.
3. Указанные перечни позволяют делать акцент на той или иной специфике (климатической, территориальной, социальной и т. д.) конкретного региона, его экономическом профиле, что, в свою очередь, имеет первостепенное значение в территориальном планировании как базе для дальнейшего развития субъекта РФ в различных сферах. Такая своеобразная специализация регионов сродни мозаике: каждый элемент индивидуален, но в совокупности они представляют собой упорядоченную систему, картину планирования развития территории, направления роста (экономического, социального, культурного) в масштабах всей страны.
Несмотря на то, что указанные выше нормы более чем уместны, в свете необходимости развития градостроительного законодательства они содержат достаточно серьезный, с нашей точки зрения как разработчиков градостроительной документации, пробел: не конкретизировано содержание перечней объектов, отсутствует какая-либо их концепция. Проанализировав региональное градостроительное законодательство, можно наглядно увидеть, как это отразилось на сложившейся в отношении данного вопроса нормативной практике.
На данный момент далеко не все регионы РФ утвердили на законодательном уровне перечни объектов регионального и местного значения, подлежащих отображению в материалах документов ТП (в настоящее время около двадцати). Что же касается утвержденных и действующих перечней, то их условно можно разделить на две группы, определив тем самым основные направления в складывающейся нормативной практике.
Итак, при реализации положений п. 19, 20 ч. 1 ГрК РФ субъекты РФ идут, как правило, двумя путями:
1. Законодательно утвержденный перечень объектов представляет собой список сфер согласно ГрК РФ, объекты которых необходимо отображать в документах территориального планирования.
Такой подход можно назвать общим, так как информация, содержащаяся в перечнях, является общей. По сути, утверждены не объекты, а именно сферы, родовые признаки объектов. В качестве примера регионов, утвердивших законы с подобным содержанием, можно привести следующие: Алтайский край (Закон Алтайского края от 11 июля 2011 № 93-ЗС «О внесении изменений в закон Алтайского края «О градостроительной деятельности на территории Алтайского края»), Архангельская область (Закон Архангельской области от 30 сентября 2011 № 334-24-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в областной закон «Градостроительный кодекс Архангельской области»), Калужская область (Закон Калужской области от 6 июля 2011 № 172-ОЗ «О внесении изменений в Закон Калужской области «О градостроительной деятельности в Калужской области») и др. Содержание указанных субъектовых законов практически идентично, причем данные перечни являются открытыми. Как уже было сказано выше, подобный подход является не совсем удачным, хотя с формальной точки зрения все выполнено в соответствии с законодательством.
2. Законодательно утвержденный перечень объектов регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах ТП, разработанный с учетом особенностей того или иного региона, представляет собой именно перечень объектов, а не сфер деятельности.
По нашему мнению именно разработку подобного рода нормативных актов преследовал своей целью законодатель, вводя в действие нормы п. 19, 20 ст. 1 ГрК РФ. В качестве примера можно привести следующие субъекты: Амурская область (Закон Амурской области от 17 октября 2011 № 541-ОЗ «О внесении изменений в Закон Амурской области «О регулировании градостроительной деятельности в Амурской области»), Ямало-Ненецкий автономный округ (Закон ЯНАО от 30 сентября 2011 № 93-ЗАО «О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Градостроительный устав Ямало-Ненецкого автономного округа»). Указанные нормативные акты можно рекомендовать в качестве ориентира тем регионам, на территории которых подобные перечни до сих пор не утверждены (а таких в настоящее время большинство). Данные субъекты придерживаются индивидуализированного подхода. К примеру, в перечне объектов Амурской области содержатся такие категории, как территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, этнографические комплексы, зверофермы; в перечне ЯНАО указаны убойные пункты оленей, вахтовые поселки и др.
Стоит также упомянуть о таком виде объектов, как инвестиционные площадки. В перечнях данная категория, как правило, не встречается, либо встречается, но в несколько ином виде (ЯНАО, Тюменская область). Между тем, по нашему мнению, инвестиционные площадки регионального и местного значения относятся к объектам, определяющим экономическую привлекательность и направленность региона. В связи с этим мы рекомендуем органам законодательной власти субъектов включать их в соответствующие перечни объектов.
Кроме того, мы считаем целесообразным принятие на федеральном уровне классификатора видов объектов федерального, регионального и местного значения как вспомогательного документа, используемого в качестве своеобразного ориентира при разработке и утверждении субъектами РФ собственных перечней объектов, а также при разработке градостроительной документации в целом.
П.Н. Никонов:
Ответ на первый вопрос
Прежде всего, о превратностях классификации. Градостроительным кодексом выбрана неудачная классификация для объектов федерального, регионального и местного значения: для процедуры и технологии отображения их в документах территориального планирования и документации по планировке территории не имеет никакого значения, какого они значения.
Значение имеют лишь требования, которые такой объект предъявляет условиям размещения на территории. Так космодром любого значения и даже частный, думаю, нуждается в предельно точном размещении на поверхности земли, так как это может быть связано с таким комплексом требований, которые уникальным образом сходятся все вместе лишь в нескольких точках нашей планеты. Целый ряд объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения должны быть размещены в определенных радиусах обслуживания мест проживания населения. Другие объекты, напротив, должны быть расположены вне этих радиусов (кладбища, тюрьмы, военные полигоны и т.д.). Следующая группа объектов не предъявляет специальных обязательных требований к условиям размещения, например, здание суда может быть размещено в любом месте города, где для этого найдется свободный земельный участок. То же можно сказать и о здании Правительства субъекта Федерации или Администрации муниципального образования. Кроме того, одни объекты обязательно требуют наличия обособленного земельного участка (военный полигон), другие могут находиться в составе какого-либо комплекса недвижимого имущества, в том числе в качестве встроенных помещений, например, почтовое отделение, как правило, размещается во встроенном помещении многоквартирного дома.
Также существуют объекты, характеристика размещения которых представляет общественно-значимый интерес, и объекты, вопрос размещения которых затрагивает интересы лишь тех, кто в них трудится. Например, совершенно очевиден общественно-значимый интерес к характеристике размещения объектов торговли – интерес общества состоит в том, чтобы места для них резервировались на пешеходных потоках, в узлах их сосредоточения. А, например, какой-нибудь узел сортировки почтовых отправлений может находиться на окраине – никаких общественных интересов это не затронет, кроме собственно работников узла.
В любом случае, какого бы значения объект ни был, это не выделяется никакими особенностями процедуры и технологии и прочей спецификой подготовки градостроительной документации. Например, суд является объектом федерального значения. Но местоположение земельного участка его здания, характеристики этого участка, геометрию его планировки следует определять в контексте подготовки обычной документации по планировке территории в процессе «притирки» его со всеми остальными объектами, размещение которых планируется в составе этой документации. Значение имеет не то, что он федерального значения, а индивидуальные требования, которыми характеризуется объект капитального строительства этого типа (технология его использования, степень ответственности) – объект любого значения может характеризоваться индивидуальными требованиями, учитывать которые придется равным образом. Этот проект планировки может быть разработан по заказу любого субъекта, и суд в нем выступает обычным интересантом равно правомочным с собственниками всех прочих недвижимостей, расположенных на территории проектирования. С одной лишь разницей: обычный объект, например, многоквартирный дом, может позволить себе по прихоти своего собственника поменять вид использования на любой разрешенный, а суд нет.
Говоря далее о роли наделенных федеральным, региональным или местным значением объектов в городской структуре, важно видеть, что какие-то из них являются объектами градоустройства, другие устройство города собою никак не обогащают, и скорее являются рядовым потребителем города, т.е. субъектами градоустройства. Город нуждается в наличии определенного набора объектов, которые составляют детали механизма обеспечения городской жизни. И Дом – машина для жилья, и Город, также машина для жилья со своими деталями. Машина эта может быть примитивной с минимальным, набором деталей, совокупность которых гарантирует течение жизни лишь в минимальной достаточности. Но может быть и «продвинутой» с большим их разнообразием, богатством и сложностью. Вот эти детали и являются объектами градоустройства, без которых не стоит ни село, ни город. Для целей градостроительного проектирования именно по этому «водоразделу» и следует различать объекты всяких значений. Разработчик градостроительной документации именно их наличие должен предусмотреть в своем проекте – именно это входит в состав целей проектирования.
Таким образом, видовое многообразие объектов федерального, регионального и местного значения, прежде всего, обнаруживает себя в том, что одни из них являются объектами градоустройства, другие таковыми не являются. Рассматриваемую классификацию на объекты федерального, регионального и местного значения необходимо переустроить: какой смысл сосредотачиваться на том, что, например, военный исследовательский центр является объектом именно федерального значения? НИИ как НИИ. Вся его сущность, заставляющая относиться к нему как к объекту федерального значения, внутри него. Для города – это закрытый объект, он служит не городу а самому себе. Так же, как и жилище любого индивида. В смысле, важном для градостроительного проектирования, и этот НИИ, и частное жилище находятся в одном видовом сообществе. Из всех, какие только могут быть, объектов федерального, регионального и местного значения необходимо выделить те, которые обладают признаками объектов градоустройства.
Не надо думать, что объект федерального значения не может быть объектом градоустройства. Например, Эрмитаж в Санкт-Петербурге, будучи объектом не то что федерального – всемирного значения, играет важнейшую роль в его градоустройстве, хотя, конечно, не в качестве детали, обеспечивающей примитивное начало жизнеобеспечения, но детали уже далеко продвинутого механизма жизни, обогащенной чертами высокого культурного уровня. Но, если кого-то не убеждает Эрмитаж, можно назвать Московский вокзал. Так что зря данная дискуссия ограничилась рассмотрением объектов только регионального и местного значения.
Итак, какие же все-таки объекты должны составить искомый перечень? Полагаю, что это объекты, которые давно уже принято называть инфраструктурными. Единственно, о чем тут можно спорить, это о том, каких инфраструктур. Откровенно говоря, полагаю, что всех:
- социально-культурной;
- коммунально-бытовой;
- инженерной;
- транспортной;
- административно-управленческой.
Но тут есть тонкости. Например, при подготовке документации по планировке квартала необходимо отобразить объекты данных инфраструктур. Но всякий ли такой объект является объектом инфраструктуры территории именно данного проекта? Например, в квартале расположена (или планируется) тяговая подстанция трамвайно-троллейбусной сети – является ли этот объект объектом инженерной инфраструктуры, которую следует отразить в этом проекте? Нет. Потому что в этом проекте надо отобразить конструктивное устройство именно этой территории – именно ее систему инженерного обеспечения. Для этой территории, это не объект ее градоустройства, а обычный объект строительства, как и любой соседний дом. Инфраструктурным объектом он станет в проектной документации на ту территорию, для обслуживания которой предназначен.
Ответ на второй вопрос
Думаю, что в Градостроительном кодексе РФ неудачно сложена фраза, а на самом деле законодатель думал не об одновременном единстве этих двух признаков, а об альтернативности их: необходимые для осуществления или оказывающие влияние. Иначе, следует признать, что норма об отображении этих объектов теряет смысл: действительно порог между существенностью или не существенностью размыт, но, главное – причем тут социально-экономическое развитие? Осуществление полномочий по управлению территорией необходимо даже если территория является планово-убыточной, механизм этого управления необходимо обеспечить средствами планировки в любом случае.
Но, возвращаясь к первому предположению…
Существует такой устоявшийся термин: социально-экономическое развитие территории. А какое развитие территории не является социально-экономическим? Тектоническое? По всей видимости, предложение отображать объекты, оказывающие существенное влияние, является синдромом мышления идеями планового хозяйства, благодаря которому сохраняются надежды на то, что строительством каких-то стратегических объектов возможно прокладывать магистральные русла развития территории и экономики вообще. Может быть и можно. Не готов судить.
Ответ на третий вопрос
Да. Например, среди нормируемых объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения есть такие, как, например, школы и детские сады, которые после строительства становятся объектами муниципальной собственности. Сочетание этого вида собственности и их значения является достаточно органичным. Но есть и иные объекты, которыми также необходимо гарантированно обеспечить территорию. Например, продуктовые магазины. Опыт показал, что чисто рыночные регуляторы не позволяют решить эту задачу с гарантированным успехом, и там, где проектом планировки предусматривался продуктовый магазин, торгуют, например, обувью. А через некоторое время владелец магазина может вообще отказаться от торгового назначения своей недвижимости и реконструировать ее в многоквартирный дом (благо ПЗЗ позволяет) – задача обеспечения жителей нормируемыми объектами торговли нынешними средствами градостроительного регулирования становится невыполнимой. Но, если законодательно предусмотреть возможность обременения отдельных земельных участков, формируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, целевым назначением этого строительства, в данном случае – строительством именно продуктового магазина, то эта проблема решается: пусть претенденты на застройку этого участка торгуются за право строительства магазина.
Кстати, вопрос о целевом назначении объектов федерального, регионального и местного значения стоит в любом случае. Если городу нужен суд, то при подготовке документации по планировке территории подбирается земельный участок именно для размещения суда, а не просто «объекта федерального значения». Если школы, то именно школы, а не «объекта местного значения». Таким образом, на земельные участки таких объектов не должны распространяться ПЗЗ, по крайней мере, в части разрешенных видов использования.
Профессиональные, но неоднозначные суждения экспертов позволяют подвести итоги дискуссии следующим образом:
Названная проблема существует и решение ее лежит не только в правовой плоскости, но и в смысловой – в методической.
Проблема затрагивает все виды градостроительной документации: документацию территориального планирования («значительные» объекты должны быть предусмотрены с точностью до населенного пункта, либо «привязаны» к функциональной зоне); документацию по планировке территории (местоположение объекта, размещение его в структуре градостроительного пространства определяются в проекте планировки, границы земельного участка – в проекте межевания, пятно застройки – в градостроительном плане земельного участка); правила землепользования и застройки (на карте градостроительного зонирования устанавливаются территориальные зоны и виды их разрешенного использования, которые должны соответствовать в определенных случаях видам «значительных» объектов). Для того, чтобы обеспечить преемственность градостроительного решения, которое все более приближает объект к территории, необходимо на карте градостроительного зонирования для каждого «значительного» объекта предусмотреть формирование территориальной зоны в границах земельного участка, установленных проектом межевания, и с единственным видом разрешенного использования, соответствующим виду «значительного объекта».
Перечни видов «значительных» объектов должны утверждаться в соответствии с единым классификатором объектов для всех видов деятельности в сферах управления территориями и недвижимостью. Значительность ни в коей мере не определяется принадлежностью объекта к тому или иному бюджету.
Значение, придающее объекту статус «значительности», вероятно, должны определять руководители территорий совместно с проектировщиками – разработчиками документов территориального планирования. Наиболее целесообразным временем определения такого перечня представляется этап согласования основных проектных предложений, следующий за этапом комплексной оценки ресурсов и потенциалов развития территории.
Все мнения уважаемых экспертов будут учтены при подготовке предложений от имени Комитета по территориальному управлению и градоустройству ГИС-Ассоциации и Национальной Гильдии Градостроителей по внесению соответствующих изменений в Градостроительный кодекс, иные нормативные правовые акты, а также будут использованы при подготовке проекта методических рекомендаций по подготовке документации по планировке территорий и правил землепользования и застройки.
RSS
Реклама
