Баранников А.И. (Департамент градостроительной деятельности, Самара)


В Самарской области вопросам обеспечения территории градостроительной документацией традиционно уделяется большое значение. Так, Самарская область вошла в число первых субъектов РФ, который согласовал с Министерством регионального развития РФ и утвердил схему территориального планирования региона, принял закон, регулирующий градостроительную деятельность на территории области, и утвердил региональные нормативы градостроительного проектирования.

В целях методической помощи органам местного самоуправления в 2008 году были разработаны Рекомендации органам местного самоуправления муниципальных образований Самарской области по реализации полномочий в сфере территориального планирования, включающие комплексный анализ территорий муниципальных образований Самарской области и практические рекомендации по подготовке соответствующей градостроительной документации.

В 2008-2009 годах с участием средств областного бюджета были разработаны схемы территориального планирования для всех муниципальных районов области, а также проведены первые этапы работ по подготовке 276 проектов генеральных планов и 146 проектов правил землепользования и застройки поселений Самарской области.

В 2011 году за счет субсидий, предоставленных из областного бюджета, были разработаны 105 проектов генеральных планов и 63 проекта правил землепользования и застройки поселений Самарской области.

В условиях большого количества разрабатываемой градостроительной документации вопросы обеспечения единообразия в её оформлении приобретают важное значение. В связи с этим принятие приказа Минрегиона РФ от 30.01.2012 № 19, утверждающего требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального, регионального и местного значений (далее также – Требования), для Самарской области стало событием.
Так как в данном приказе не установлен переходный период его применения, в Самарской области, учитывая большой объем находящейся в разработке градостроительной документации, пришлось в срочном порядке вырабатывать способы внедрения новых Требований, пока профессиональное сообщество обсуждало недостатки указанного документа.

В целях дальнейшего обмена опытом и обсуждения профессиональным сообществом этой темы в настоящей статье излагаются отдельные проблемы, которые были выявлены при применении Требований, а также практические решения, принятые Министерством строительства Самарской области.

1. В общих положениях Требований указывается, что они применяются при подготовке документов территориального планирования. Однако содержащийся в Требованиях перечень справочников включает объекты, которые в документах территориального планирования не отображаются. Так, например, имеется справочник по отображению территориальных зон, которые, как устанавливает Градостроительный Кодекс РФ (далее – ГрК РФ), отображаются только в правилах землепользования и застройки.

Очевидно, что в целях ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности и Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (далее − ФГИС ТП) уже давно назрела необходимость в утверждении единого классификатора, который бы использовался при подготовке разных видов градостроительной документации, подлежащей включению в указанные системы. Поэтому по итогам исследования и обсуждения данного вопроса, которое было организовано и проведено Министерством строительства Самарской области, был единогласно принят подход, в соответствии с которым признана целесообразность того, что область применения приказа должна быть распространена не только на документы территориального планирования, но и на градостроительную документацию иных видов (в первую очередь на правила землепользования и застройки).

2. В Требованиях условные обозначения объектов и границ представлены в наглядной форме посредством визуально-цветового ряда без цифрового описания их цветов и размеров. При этом очевидно, что на разном оборудовании восприятие цветов и размеров обозначений может существенно отличаться. В этой связи становится труднодостижимой основная задача утверждения Требований – обеспечение единообразия отображения условных обозначений.

3. В Требованиях отсутствуют условные обозначения некоторых объектов, которые должны быть отображены на картах генеральных планов как объекты федерального, регионального или местного значений. Например, отсутствуют условные обозначения для объектов пожарной безопасности (пожарные депо), для административных зданий органов власти и т.п.
4. Разделом VIII Требований (справочник «Значение ОКС») установлена классификация объектов капитального строительства на объекты федерального, регионального и местного значений, при этом категория объектов местного значения далее не классифицирована.

В этой связи не представляется возможным выполнить требования пунктов 1 и 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ, в соответствии с которыми на картах генеральных планов поселений должны быть отображены как объекты местного значения муниципальных районов, так и объекты местного значения поселений. Без четкого разграничения условных знаков объектов местного значения поселений и объектов местного значения районов на карте генерального плана поселения невозможно определить, размещение каких объектов планируется поселениями, а каких – муниципальными районами.

4. Разделом X Требований установлен перечень функциональных зон. Учитывая, что исчерпывающая классификация функциональных зон ГрК РФ не установлена, на практике в генеральных планах функциональное зонирование носит более детальный характер. Например, устанавливается несколько видов функциональных зон: индивидуальной, многоэтажной, среднеэтажной застройки и т.п. Отображение такого детального разделения видов жилых зон часто носит принципиальное значение, так как от типа и этажности жилой застройки зависит расчет проживающего на соответствующей территории населения, следовательно, количества и видов планируемых в данных зонах объектов местного значения, в том числе объектов транспортной и инженерной инфраструктуры (рис. 1).

Рис. 1. Карта функционального зонирования

В этой связи возникают вопросы о способах сохранения практики детального функционального зонирования и соблюдении при этом положений Требований в части отображения функциональных зон.

Очевидно, что вышеизложенные проблемы требует единообразного решения. В Самарской области документы территориального планирования и градостроительного зонирования разрабатываются с использованием программы ГИС «ИнГео». В целях внедрения установленных Требованиями условных обозначений по заказу Министерства строительства Самарской области в апреле 2012 года был подготовлен Классификатор цифрового описания объектов федерального, регионального и местного значений, отображаемых на картах документов территориального планирования Самарской области и муниципальных образований Самарской области (далее также – Классификатор).

Классификатор включает в себя унифицированные информационные элементы в формате ГИС «ИнГео» (включая слой, стиль отображения), утверждённые приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.01.2012 № 19, и определяет цифровое описание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, отображаемых на картах, входящих в состав документов территориального планирования Самарской области и муниципальных образований Самарской области.

В настоящее время Классификатор направлен в адрес органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области для организации работ в области градостроительства и уже применяется при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Самарской области.

Во-первых, разработчики градостроительный документации получили новый набор условных обозначений, уже импортированных в программу ГИС «ИнГео», что обеспечило единообразие применяемых цветов и размеров условных обозначений.

Рис. 2 Фрагмент карты отображающей особые условия использования территории муниципального образования

Во-вторых, Классификатор дополнен обозначениями объектов федерального, регионального, местного значений, для которых условные обозначения в Требованиях не установлены (например, пожарные депо, административные здания органов власти и т.д.).

Удалось также решить и проблему отсутствия в Требованиях классификации объектов местного значения на объекты местного значения городских округов, муниципальных районов и поселений. По аналогии с классификацией объектов на федеральные, региональные и местные объекты местного значения также разделены по размерам (значки объектов городских округов и муниципальных районов одного размера, объекты местного значения поселений более мелкого размера).

Преодолеть проблему установления Требованиями исчерпывающего перечня функциональных зон удалось за счет решения о выделении на картах функционального зонирования проектов генеральных планов подзон каждого вида функциональных зон и установления применительно к ним различных параметров.

Рис. 3. Фрагмент карты, отображающей границы муниципального образования и населённых пунктов, расположенных на терриитории муниципального образования

Так, пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ устанавливает, что в генеральный план в обязательном порядке должны включаться параметры функциональных зон. При этом ГрК РФ не запрещает установление применительно к одной функциональной зоне нескольких параметров на различных ее участках. В целях реализации данных положений ГрК РФ принято решение на картах функционального зонирования отображать каждый вид функциональной зоны одним цветом (в соответствии с Требованиями), но делить их на подзоны путем нанесения на различные участки зон соответствующей маркировки.

Например, в рамках вида жилой зоны могут быть выделены подзоны, обозначенные маркировкой Ж-1, Ж-2 и т.п., применительно к которым определяются разные параметры (этажность, тип, плотность застройки и т.п.). При этом необходимым условием применения подобного метода является отображение видов подзон и соответствующих им параметров на картах функционального зонирования в отдельном блоке условных обозначений.

В отношении установленного Требованиями перечня территориальных зон ситуация выглядела изначально несколько проще, так как данный перечень не носит закрытого характера и включает в себя возможность установления территориальных зон специального вида (жилых, общественно-деловых и т.п.), а также территориальных зон иного назначения в соответствии с местными особенностями.

Учитывая, что местные особенности носят, как правило, региональный характер, в Классификаторе была реализована возможность детализировать установленный Требованиями справочник территориальных зон и установить единый справочник для муниципальных образований Самарской области. Это создает условия для обеспечения единообразия в градостроительном зонировании, применяемом на уровне Самарской области, и позволяет разработчикам не изобретать специальные виды территориальных зон и способы их цветового отображения в каждом конкретном муниципальном образовании, а выбирать необходимый состав зон из предложенного Классификатором.

В заключение необходимо отметить, что Требования уже в настоящее время стали необходимым и востребованным инструментарием для подготавливаемых в Самарской области документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Выявленные в Требованиях пробелы преодолеваются за счет адаптации документа к местным условиям и разработки регионального Классификатора. В дальнейшем министерством запланирована работа по созданию библиотеки условных обозначений Классификатора, а также на заполнение справочников, используемых в каждом классе Классификатора для заполнения значений атрибутов описания класса.

Представляется, что утверждение Требований является значительным шагом в создании полноценной ФГИС ТП, а имеющиеся в них вопросы нуждаются в доработке, но в целом не препятствуют применению документа.