Интервью с С.А. Миллером (МОО «ГИС-Ассоциация», Москва)


Идея создания и развития инфраструктуры пространственных данных в России (далее – ИПД) родилась в конце XX века, когда в профессиональном сообществе началось обсуждение развития геоинформатики в России на основе сложившегося международного опыта. Сегодня данный вопрос не только не утратил своей актуальности, а напротив, стал краеугольным камнем в модернизации геоинформатики.

Концепция создания и развития ИПД РФ была одобрена Правительством РФ в 2006 году. Впоследствии в 2010 году была утверждена Концепция совершенствования отрасли геодезии и картографии до 2020 года, которая также содержит некоторые положения об ИПД. В настоящее время одной из первоочередных задач, стоящих перед органами власти, стало формирование правовой основы ИПД, развивающей и закрепляющей положения указанных концепций. В то же время продолжается работа по созданию и совершенствованию технологий в сфере ИПД.

Несмотря на то что специалисты, принимающие участие в создании ИПД, внятно и четко могут объяснить практическую необходимость создания ИПД РФ, мы можем наблюдать концептуальную «развилку» даже в среде профессионалов. Так, часть специалистов считает, что в понятие «ИПД» входят только средства обмена пространственными данными и стандарты на их создание, а часть включает в понятие и сами пространственные данные тоже.

Между тем глубокое понимание основных принципов создания ИПД, сути инфраструктурного подхода в управлении развитием территорий необходимо не только профессионалам, обладающим специальными знаниями, но и нашим читателям, специалистам в области управления развитием территории. В редакцию журнала «УРТ» регулярно поступают письма с просьбами просто и доступно объяснить, что же представляет собой понятие ИПД и каково ее значение. Для того чтобы получить ответы на поставленные вопросы, мы обратились к Сергею Адольфовичу Миллеру, президенту ГИС-Ассоциации, одному из наиболее известных экспертов в сфере ИПД в нашей стране, соавтору принятых в этой сфере Концепций, стандартов и участнику практически всех дискуссий по проблемам формирования ИПД РФ.

– Сергей Адольфович, сформулируйте, пожалуйста, самое простое определение ИПД. В чем заключаются ее преимущества? Какие примеры использования ИПД в различных сферах Вы можете привести?

– ИПД – это информационно-телекоммуникационная среда создания, обмена и использования всех видов пространственных данных: от прямого геодезического определения координат какой-либо точки до данных космического зондирования Земли.

Главное преимущество ИПД – это возможность распределенного хранения и упрощенного поиска и использования пространственных данных с использованием стандартных средств и первичных навыков работы в сети Интернет. Это преимущество с точки зрения резкого увеличения потребителей пространственных данных. Раньше это могли только профессионалы в области ГИС-технологий.

С точки зрения задач построения гражданского демократического общества и реализации идей построения рыночной экономики в России ИПД дает возможность существенно ускорить создание такой виртуальной цифровой модели мира, где функции и полномочия власти зафиксированы в первую очередь через описание пространственных объектов управления и где все граждане страны имеют возможность оперативно и нехлопотно в сети Интернет уточнить свои права и выяснить, насколько власть эффективно реализует свои функции и полномочия.

– Понимание сути ИПД невозможно без определения понятий «пространственные данные» и «пространственные объекты». Объясните на примерах, что они из себя представляют.

Какие виды пространственных данных и объектов можно выделить? Каковы источники их формирования?

Пространственные данные – это координатное описание объектов как реального мира, так и виртуального (границы, красные линии, зоны охраны объектов и пр.).

Пространственный объект – это набор данных, координатно описывающий какой-либо один объект реального или виртуального мира.

Принято выделять «базовые объекты», т.е. объекты реального мира, долговременные, не меняющие своего координатного описания во времени (например, объекты капитального строительства на языке градостроителей), или объекты виртуального мира, накладывающие всякого рода правовые ограничения на использование заключенного в их пределах пространства (например, те же территориальные зоны).

Описать объекты мы можем двумя способами: прямым геодезическим измерением координат на местности или картометрическим способом, используя данные дистанционного зондирования земли (ДЗЗ) или карты.

– Сергей Адольфович, несколько слов о субъектах, участвующих в функционировании ИПД. Какие функции осуществляет поставщик, оператор, потребитель пространственных данных? К какому виду может отнести себя орган местного самоуправления, орган государственной власти? Каким образом должен обеспечиваться процесс передачи и актуализации пространственных данных?

– Организационную структуру ИПД должен возглавлять Координационный совет при высшем должностном лице государства, т.к. в формировании юридически значимых координатных описаний объектов в нашей стране несут ответственность все ведомства, включая и силовиков. Он ответственен за нормативно-правовое регулирование и управление всеми субъектами ИПД. Он же отвечает за принятие стандартов на данные, метаданные и сервисы ИПД.

Федеральный оператор ИПД – это исполнительная структура, отвечающая за создание блока федеральных базовых данных, обеспечивающих единство координатного описания всех объектов в нашей стране и ведение федерального геопортала как точки, с которой начинается поиск и получение всех пространственных данных.

Каждое ведомство и уровень власти должны иметь своих операторов. Эта группа операторов ответственна за предоставление в ИПД той части пространственных данных, которая касается описания объектов их управления. Например, органы градостроительства – за функциональные и территориальные зоны, красные линии; органы природопользования – за особо охраняемые природные территории (ООПТ); органы культуры – за объекты культурного наследия и т.д.

Таким образом, на экране Интернет-пользователя из различных источников возникает целостная юридически значимая картина мира, в котором он живет.

Создают все данные поставщики. Предоставляют в доступ и определяют порядок использования – владельцы, а потребителем может быть каждый из нас.

Процесс передачи данных обеспечивается соответствующими web-сервисами ИПД и может носить функционал «посмотреть», «скачать», «изменить» в зависимости от прав пользователя.

Что касается актуализации, то все юридически значимые описания актуализируются уполномоченными организациями через своих операторов, а все остальные – теми, кому это интересно с точки зрения бизнеса, гражданских сообществ, отдельных организаций и индивидуумов.

– Концепция создания и развития ИПД РФ содержит положение о том, что создание пространственных данных в установленном порядке могут осуществлять любые физические и юридические лица. Как можно обеспечить заинтересованность частных лиц в предоставлении создаваемых ими пространственных данных? Существуют ли какие-либо правовые механизмы обеспечения такого участия?

– Все очень просто. Идея ИПД предоставляет им ощутимые преимущества как в более эффективном создании, так и в использовании созданных ими данных. Ведь все соответствует единым стандартам, все данные становятся сопоставимы с точки зрения системы координат, проекций, учета точности описания объектов. Все процессы с пространственными данными (от чисто административного до коммерческого и альтруистского) становятся более производительными и публичными.

При этом web-сервисы доступа и предоставления данных могут более эффективно защитить как авторские, так и материальные права владельца данных. Правовые основы – часть IV Гражданского кодекса РФ.

– В Концепции развития и создания ИПД РФ содержится положение о том, что пространственные данные должны представлять собой универсальный элемент связи различных баз данных. Может ли ИПД в будущем заменить государственные реестры пространственных объектов (например, Государственный кадастр недвижимости (далее − ГКН), Государственный водный реестр и т.д.)? Если нет – каково соотношение ИПД с государственными реестрами данных?

– Та часть реестров, в которой содержится координатное описание объектов реестра, и есть базовые пространственные данные ИПД. Другая часть реестров – атрибутивные характеристики объектов учета. Один пространственный объект, например, здание, может быть участником массы реестров (недвижимости, пожаростойкости, социальной значимости, энергопотребления и т.д.). В реальности это один пространственный объект, и через его корректное координатное описание и соответствующий уникальный идентификатор мы можем связать все перечисленные реестры. Таким образом осуществляется связь баз данных.

Реестры как наборы юридически значимых характеристик объектов не только не умрут, но и должны по мере наведения порядка в стране плодиться. ИПД же обеспечит их сопоставимость и комплексность использования.

– В соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457) функции по созданию ИПД РФ возложены на Росреестр. Как отметил заместитель руководителя Росреестра С.А. Сапельников, основные сложности в создании ИПД РФ заключаются в практически полном отсутствии его законодательного и нормативно-правового обеспечения. С его точки зрения, в настоящее время реализацию ИПД можно осуществлять, только базируясь на требованиях, предъявляемых ГКН к внешнему информационному взаимодействию, руководствуясь Постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 г. «Об информационном взаимодействии при ведении ГКН». Ваше мнение? Какие основные проблемы, препятствующие созданию ИПД, Вы можете выделить?

– Если говорить о ситуации сейчас – прав С.А. Сапельников. Но это же не значит, что так будет всегда! Нам нужен закон, суть которого в двух словах проще простого: получил полномочия и функции – будь любезен первым делом координатно опиши объект управления и предоставь это описание в широкий доступ. Эта же «простота» и есть основная причина противодействия: в «мутной» воде легче и проще реализовывать «серые» схемы. Без четкого разграничения объектов управления всегда можно на кого-то списать собственную ленность, халатность, а иногда и совершенное преступление. ГКН спасает нас лишь частично – по той категории сведений, которые обязаны быть внесены в кадастр. Для полного решения, повторюсь, нужен закон.

– 18 мая вступил в силу Приказ Минрегиона РФ от 30.01.2012 № 19 «Об утверждении требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения», содержащий в том числе требования к перечню слоев пространственных данных (объектов), структуру атрибутивных данных и справочников. Как данный приказ может повлиять на развитие ИПД? Как Вы оцениваете его содержание?

– Я один из подписантов письма в адрес руководства Минрегиона России об отмене этого приказа (см. http://www.gisa.ru/85410.html). Пока приказ скорее противодействует созданию ИПД. Будем добиваться его отмены вплоть до судебного решения.

– В Казани 29-31 мая 2012 года на ХIХ Всероссийском форуме «Рынок геоинформатики в России. Современное состояние и перспективы развития» обсуждался проект Федерального закона «Об инфраструктуре пространственных данных, геодезии и картографии». Каковы итоги этого обсуждения?

– Главное, что нам удалось обсудить, – это уточнение цели ИПД не только как среды обмена пространственными данными, но и как среды их создания. Целый ряд выступлений на ГИС-Форуме подтвердил необходимость именно такой формулировки. Из самых ярких аргументов – проекты Open Street Map и Народные карты Яндекса, в которых Интернет – это полноценная среда создания новых уникальных АО по своей полноте и значимости наборов данных.

– На селекторном совещании в ситуационном центре Росреестра, прошедшем 9 февраля 2012 г., участникам была представлена презентация Федерального геопортала, соответствующего всем мировым стандартам и поддерживающего все необходимые функции поиска, визуализации и получения пространственных данных. Как Вы оцениваете возможности Федерального геопортала и его роль в развитии ИПД?

– Публичная презентация этого проекта состоялась в Минэкономразвития России 18.04.2012 г. (http://www.gisa.ru/85393.html ). Лучшей оценкой значимости этого проекта является признание его лауреатом на ХIХ Всероссийском форуме «Рынок геоинформатики в России. Современное состояние и перспективы развития» по номинациям «Премьера года», «Наиболее яркий проект федерального уровня», а генерального конструктора этого проекта С.А. Сапельникова – по номинации «За выдающийся вклад в развитие рынка геоинформационных технологий и услуг (персона)». С учетом реально демократичного выдвижения, интернет-голосования и независимого жюри – это мнение сообщества.

Возможности Федерального портала соответствуют требованиям мирового уровня, а вот его реальная эффективность и значимость очень сильно зависят от качества и доступности в первую очередь федеральных базовых данных. Пока с этим совсем плохо – здесь непочатый край работы. Но то, что сделано с точки зрения его технологических возможностей и статусности, – это реальный прорыв после одобрения Правительством Концепции ИПД в 2006 г.

– В Концепции российской инфраструктуры пространственных данных пре-дусмотрено 3 этапа реализации Концепции, на 3 этапе (приходящемся на 2010-2015 г.г.) предполагается завершение формирования ИПД РФ. Как Вы считаете, установленные сроки реальны? Начнет ли ИПД полноценно функционировать до 2015 года?

Могу сказать одно, критикуя самого себя, пока мы не примем соответствующий закон и федеральную целевую программу, разговоры о полноценном функционировании ИПД – «от лукавого». Шансы у нас до 2015 г. еще есть. Я бы даже сказал так: у нас есть шансы до 2015 г. создать самую передовую в мире ИПД, если нормативно-правовое обеспечение ИПД будет разрабатываться тем же темпом, что и его технологические решения. Очень хочется на это надеяться. Что касается ГИС-Ассоциации, то она всегда была флагманом идей ИПД и приложит все усилия, чтобы это случилось.