А.С.Кривов (Национальный градостроительный институт, Москва)

Кривов А.С.

Подготовка текста к публикации в отраслевом журнале предполагает установление тематической сходимости между тем и другим, своего рода «впадаемости» содержания статьи в воронку принятых тем обсуждения, отсылок к правовым дефинициям, терминологии и др. Все они, как правило, отнесены к ставшему привычным семантическому полю, которое в нашей группе профессий связано с территориальным планированием в рамках его представления действующим и постоянно мутирующим Градостроительным кодексом РФ.

Наибольшие трудности выпадают на долю текстов, выдвигающих иные, нежели о том говорит Кодекс, содержательные и объектные основания территориального планирования. Возьмем самые большие и самые малые оконечности линейки объектов, которые территориальное планирование согласно Кодексу полагает своими: территории Российской Федерации (СТП РФ «областей» как отраслей) – с одного фланга шкалы масштабов и участки, их группы (проекты планировки) – с другого. При этом сохраняется недвижимостная объектность планирования, привязываемая к границам административно-территориальных образований – РФ, субъекта РФ, административного района, городского округа, города, населенного пункта. Первые три планируются в виде схем территориального планирования, последующие – в виде генеральных планов. Последующее градостроительное зонирование относится скорее к инструменту интерфейса между администрацией, инвестиционными группами и населением муниципалитетов.

Поскольку вся цепочка документов и соответствующих им масштабов не должна прерываться, между этими краями-флангами необходима определенная смысловая, информационная, логическая и просто формально-методическая связь.

Особенность сегодняшней ситуации видится в нарушении такой связи и прежде всего по факту отсутствия одного из флангов – планирования на уровне РФ развития реальной, уже сложившейся и продолжающей динамично видоизменяться национальной системы расселения, причем изменяющейся в сторону постоянного нарастания ряда тенденций, признаваемых негативными.

Под национальной системой расселения РФ в рамках представления о пространственной организации страны, ее территориальной структуре понимается глобально и национально воспринимаемая целостность взаимодействующих друг с другом расселенческих образований всех форм, масштабов и генезиса, объединяемых в этой целостности системой инфраструктур, включая управленческую. («Понятие национальной системы расселения РФ») Что делать с объектом такого ранга, предельного по сложности и многомерности, не ясно. Территориальное планирование здесь для управления – инструмент недостаточный и неадекватный.
Общим местом для большинства участвующих в профессии территориального планирования лиц является недовольство сложившимся положением вещей. Действительно, многие вопросы конкретной практики не отвечают критериям осмысленности содержания проектов, а само содержание отнесено скорее к составу проекта, увлеченно коллекционирующему разные типы границ территорий и зон объектов федерального, регионального, местного значения, подчеркиваю, объектов недвижимости, для которых действительно их границы (как итог – кадастровые) относятся к ядру их характеристики. Ни о системах расселения, ни о расселении как таковом, т.е. способе организовывать и поддерживать пространственную связность социально-экономической деятельности населения страны, ни о городских или иных агломерациях, расселенческих кластерах или территориально-производственных комплексах речь сегодня в территориальном планировании не идет. Следовательно, все проблемы формирования национальной системы расселения и территориального развития крупных географо-расселенческих ареалов страны, если они вообще осознаются, уходят в сферу стратегического планирования, которое еще только готовится к полной своей легитимации и, видя зауженность содержания планирования территориального, рассматривает его преимущественно в качестве инструмента предстроительного этапа реализации конкретных инвестиционных проектов.

Можно надеяться, что включение в законопроект о стратегическом планировании такого вида документа как Генеральная схема расселения на территории РФ позволит реально ввести в содержание стратегического планирования функцию предвидения (прогноза, форсайта, концепции, бриф-программы, «образа будущего», виртуального проекта) пространственного развития национальной системы расселения, макрорегиональных и региональных расселенческих структур, пространственной организации производства и расселения «больших территорий», настроив должным образом правила взаимодействия и генерирования документов стратегического и территориального планирования как актов, имеющих разные горизонты и уровни рассмотрения, но синтонные и соподчиненные целевые установки.
Каким же образом замысел, проектное предвидение или управленческое решение об оптимизации, модернизации, развитии национальной системы расселения РФ и ее частей могут найти дорогу в жизнь, в каких правовых формах представлены и сформулированы в виде целей и задач, выдвигаемых перед документами стратегического уровня?

Принимаем исходный тезис: работа по оптимизации национальной системы расселения РФ, по проектному воздействию на узловые точки преобразования и развития континентального агрегата систем расселения России может и должна быть инициирована в рамках новой Генеральной схемы расселения на территории РФ. («Исходный тезис»)
Такой документ – Генеральная схема расселения на территории РФ – уже разрабатывался и был одобрен Правительством РФ в 1994 г., является действующим по сию пору, хотя и не встроен сегодня в актуальные документы планирования. Идея разработки этого документа связана с возникшей тогда необходимостью найти ответы на ряд вопросов, стоящих перед новым государством – Российской Федерацией.

Конечно, проблемы и обстоятельства, с которыми столкнулась в начале 90-х годов Россия, привести к общему знаменателю невозможно – настолько по-разному использовался их потенциал многими людьми и институтами, включая зарубежные. При этом первый Президент России, с которым мне довелось встречаться еще в Госстрое СССР (одно время Б.Н. Ельцин курировал жилищное строительство, а я отвечал за это как зампред Госгражданстроя СССР), видел необходимость решения стратегических вопросов государственного строительства. Очень важными среди них представлялись те, что были связаны с ожидавшимся многомиллионным притоком в РФ наших соотечественников из стран СНГ, а также и именно – с территориальным самоопределением новой России. Ведь основную, но тем не менее лишь часть предшествовавшего целого – СССР следовало воссоздать как новое целое – РФ и зафиксировать его основные расселенческие, производственно-экономические, природно-сырьевые, территориальные, инфраструктурные, человеческие феномены и ресурсы. Жанр соответствующего документа – Генеральная схема расселения – был предложен как форма реального практического введения этих вопросов в структуру документов управления.

В стране существовала развитая традиция институционального обеспечения и разработки документов, предназначенных осмысленно и связно с точки зрения государственных интересов структурировать развитие и управление, начиная с учрежденной в 1915 г. по инициативе В.И. Вернадского Комиссии по изучению естественных производительных сил. Важной особенностью, характеризующей методическую линию, проводимую КЕПСом, начатую еще инициативами П.А. Столыпина и продленную последующими институтами уже в советское время, была ориентация на императив для России поощряемого развития расселения в восточном направлении, а также на богатейшие естественные ресурсы, создающие предпосылки их использования в хозяйственном развитии страны. Так, первая половина ХХ века сформировала характерную для России национальную систему расселения, конфигурацию основных транспортных транзитных и плечевых коммуникаций, размещение индустриальных и горнодобывающих узлов, территориально-производственных комплексов, тяготеющих к пространственно распределенным и географически обусловленным точкам размещения.

В 70-80-е годы ХХ века проектность в управлении развитием опиралась на схемы развития и размещения производительных сил в составе работ по комплексному долгосрочному социально-экономическому планированию.
Градостроительное проектирование этого периода следовало в русле доминировавшего развития производств, градообразующая база любой территориальной единицы, города, поселения определялась через служебную роль расселения по отношению к производству, исходя из планируемой мощности которого назначалась численность градообразующих кадров, населения в целом и соответствующая принятым нормативам система его социального и культурно-бытового обслуживания. Такова в нашем случае уникальная ситуация развития индустриального типа экономики и государства: иерархия приоритетов начинается в логике стратегий, глобального позиционирования и самого выживания страны, получает отчетливое ресурсно-физическое выражение в плановых заданиях по развитию отраслей и производства, наращивающему свои объемы и номенклатуру продукции по законам централизованного планирования.
Особым по интенсивности и размаху выражением этой линии, приобретшей отчетливо военно-директивный характер, стало прошедшее в 1941 г. перебазирование (эвакуация) более чем 2 тыс. предприятий и более 13 миллионов человек в восточные регионы страны, что по праву отнесено к важнейшим стратегическим операциям ВОВ.

Так или иначе сложилась определенная структура приоритетов развития. Определено: производство первично, это базис и фундамент развития; расселение в формах городов, рабочих поселков, сел следует за производством; инфраструктура максимально ориентируется на потребности производства, рассматривая жилищно-коммунальное хозяйство в качестве одного из важнейших условий его производства – функционирования, а вся картина развития подобно моделям движения в классической физике может планироваться и предсказываться математически (директивно) точно. Так закрепилась идеология доминирования физических объектов и структур – поселений, коммуникаций, производств, объектов, создаваемых по планам и проектам, над текучими, не поддающимися однофакторному управлению системами расселения, заполненными населением – самой в некотором смысле непредсказуемой субстанцией мира. Человек обладает свободой воли, даже если ее пытаются кондиционировать, ограничить, направить в некое предписываемое русло. Человеческое население систем расселения скрывает в себе полностью всю потенцию человечества к развитию и преображению. Оно не может сколь-нибудь долго оставаться пленником индустриального производства, лагерей, централизованного планирования его судьбы, заранее расписанных функций и социальный ролей, оно обладает качествами спонтанного, нелинейного развития, предвидеть результаты которого можно лишь в вероятностной форме.
Территориальное планирование сегодня полностью погружено в задачи размещения объектов недвижимости на уровнях от РФ до муниципального образования, а в последних – функционального и градостроительного зонирования как инструментов установления регламентов и процедур при осуществлении действий по такому размещению. Никаких систем расселения в языке территориального планирования не существует. Более того, ввести этот ключевой феномен – системы расселения населения – в качестве объекта пространственного проектирования пока невозможно. Очевидно, в жизни происходят события, прямо подсказывающие, что ситуация подлежит пересмотру.

Что такое агломерация, почему не встречается такой термин в Градостроительном кодексе РФ, почему он подобно ваньке-встаньке поднимается из замалчиваемой ранее, а теперь уже реально вышедшей на поверхность и осуществляемой в натуре массовой практики градостроительства? Почему, находясь в пленении у терминологии Кодекса, появляются ее определения как системы соседствующих городов, окружающих город-центр территорий и т.п., заостряющих внимание на объектно-территориальном отражении реальности? Непредвзятый взгляд сразу же отметит, что агломерация – это система расселения, да, локальная в определенном смысле, но не замкнувшаяся внутри границ административно-территориальных образований, а пользующаяся совсем иными представлениями о границах (временной доступности, размещения мест приложения труда, экологического состояния территории и т.п.), что формируется в явлениях и логиках, далеко отстоящих от местно-административных. Агломерация – это система расселения, локальная в определенном смысле, но не замкнувшаяся внутри границ административно-территориальных образований, а пользующаяся совсем иными представлениями о границах (временной доступности, размещения мест приложения труда, экологического состояния территории и т.п.), что формируется в явлениях и логиках, далеко отстоящих от местно-административных. «Что такое агломерация?» Контуры ставшего привычным понимания нами того, что представляют собой агломерации, имеют истоки в мировом опыте, но в отечественном конструировании дефиниций и толкований не выявлены пока аспекты, характеризующие именно российский феномен агломераций (конурбаций, метрополитенских ареалов и т.п. наименования аналогичных явлений, пришедшие из других языков и стран).
Что же это за аспекты, свойственные именно российской урбанизации?
Много раз уже говорилось, что ни одна из сколь-нибудь серьезных проблем любого муниципального образования не может быть решена в границах его территории. Для городов это, например, головные объекты ЖКХ, полигоны, рекреационные и дачные зоны, для административных районов – места приложения труда, рынки сбыта сельхозпродукции, объекты образования, медицины и др. Всё это нужно рассматривать во взаимодействии, пространственной и функциональной связи между собой. В агломерации вся ее площадь (территория, инфраструктура, города, населенные пункты и дачные поселки) служит населению, обеспечивая необходимые условия для жизнедеятельности и самореализации в пределах приемлемой транспортной доступности в зависимости от класса запрашиваемой услуги (опера, специализированная больница, высшее учебное заведение, ПТУ, супермаркет, лес, вода, рекреация, класс и профиль занятости, дача, дом, садовый участок и т.д. и т.п.).
В условиях России с ее разреженной сеткой городов агломерация есть структурно проявленный субстрат расселения, территориально чуть размытая, но, безусловно, идентифицируемая целостность географически уникального местоположения части национальной системы расселения РФ. Это не дефиниция, это первое, но содержательно направленное отображение явления, которое реально и динамично входит в жизнь.
Цель данной статьи – показать, что действующий институт территориального планирования, устанавливающий использование территориально-административных границ и отраслевых областей в качестве основания для вычленения объектов планирования, главенство функционально-зонального принципа планируемого размещения объектов недвижимости и установления их позонных регламентов, удовлетворительно работает лишь в узком диапазоне ситуаций, не полон и должен быть трансформирован в объектно-правовую систему, включающую объектные комплексы нового типа, а именно – системы расселения разного ранга, составляющие в совокупности национальную систему расселения РФ. («Цель статьи»)

Взгляд из сегодняшнего дня на положения Генеральной схемы расселения на территории РФ (1994 г.) фиксирует сходство многих содержательных позиций, требующих решения и направленных на гармонизацию национальной системы расселения, в частности, настойчивое утверждение восточного вектора развития страны, содействие агломерационным процессам всех типов, в том числе процессам формирования сельских агломераций, сети малых городов, агломераций преобразования мегаполисов и крупных городов в региональные системы расселения. Вместе с тем отчетливо выявился ряд проблем, не столь заметных 20 лет назад, кроме того, набрали силу явления, позволяющие говорить о переходе к новому типу российской урбанизации.

Он характеризуется заметным ростом населения в тяготеющих к мегаполисам и крупным городам поселках, дачных и иных товариществах, где второе жилище создается жителями не только городов-центров, но и городов-спутников, как правило, в силу необходимости компенсировать недостатки многоэтажных бетонно-квартирных мест обитания и часто неудовлетворительное экологическое состояние городов, переполненных автотранспортом. Второе жилище постепенно трансформируется в основное или по крайней мере рассматривается необходимым элементом обеспечения безопасности и снижения рисков проживания в условиях амортизированного ЖКХ. Субурбанизация, хорошо знакомая по опыту многих зарубежных стран, имеет, оказывается, в России совсем иное содержательное наполнение – это не переезд населения сложившихся городских районов в пригородные зоны, хотя это тоже в какой-то мере присутствует, но прежде всего это строительство второго пригородного жилища в качестве жизненно необходимой задачи для всех практически сформировавшихся или формирующихся домохозяйств.
Основания для этого есть. Это, прежде всего, нарастание объемов ветхого и аварийного жилого фонда, фонда, не прошедшего планового капитального ремонта, морально и физически устаревшего, плотно упакованного в городских микрорайонах, казавшихся раньше просторными, а теперь забитыми автомобилями и точечной достройкой. Очень высок уровень амортизации объектов коммунального хозяйства – головных источников, магистральных сетей, квартальных и объектных сетей, что резко снижает надежность функционирования централизованных систем ЖКХ, на структурных принципах которых зиждилась вся социалистическая урбанизация. Потому и типология строительства меняется сегодня в сторону роста доли индивидуального жилищного строительства, уже превысившего половину общих объемов ввода, в то время как доля многоэтажных многоквартирных домов снижается.
Улично-дорожная сеть городов и прилегающих территорий развития не рассчитывалась на уровень автомобилизации, достигнутый к настоящему времени и кратно превзошедший нормативно-расчетные показатели, которыми руководствовались проектировщики времени строительства этих городов. В результате транспортные проблемы, в том числе проблемы эвакуации населения в случаях ЧС наряду с проблемами ЖКХ и инженерной безопасности застройки попадают в число решающих факторов влияния на социальную устойчивость общества.

Однако можно констатировать, что продолжается практика проектирования градостроительных образований в соответствии не с логикой построения систем расселения, их географической принадлежности и конкретными условиями формирования территориально-урбанистических, транспортных, природно-экологических структур, дающих людям столь им жизненно необходимые природные пространства, а в рамках, устанавливаемых административными границами муниципальных единиц либо субъектов Федерации. Не прорабатываются и даже не рассматриваются ареалы реальной связности узлов и зон расселения с точки зрения желательности их доведения до уровня, отвечающего характеристикам, сходным с принятыми в ряде стран признаками «метрополитенского ареала» по критерию доступности в этом ареале перечня услуг и возможностей, предоставляемых городом-центром.
При этом в стране накоплен значительный профессиональный опыт проектирования пространственно развитых объектов, в том числе военного проектирования стратегий и операций, имеющих целью оптимизацию пространственных характеристик государства. К этому подталкивала специфика использования пространства как ресурса, позволяющего вскрыть в его составе множество иных ресурсов – естественных и геоэкономических (П.И. Столыпин – В.И. Вернадский), геополитических (П.А. Романов – С.Ю. Витте – И.В. Сталин), информационных (В.В. Путин).

Осуществлялся, например, такой пространственно грандиозный проект, как развитие северной арктической зоны и Севморпути, разрабатывались привязывавшиеся не к административным, а к естественным границам биоценозов комплексные схемы охраны природы. В 80-х гг. началась разработка генерального плана Ленинграда и Ленинградской агломерации (А.С.Кривов, В.Ф.Назаров), позднее трансформированного в генплан Ленинграда и области, А.Э. Гутнов вел такую работу по Москве, в последние годы прошла разработка концепции развития Красноярской агломерации (А.Г.Хлопонин, А.С.Кривов) и схемы территориального планирования этого расселенческого образования (М.Ю.Грудинин, П.Дуда). Приведенные примеры – лишь край, обозначение направлений, каждое из которых имеет весьма обширную профессиональную историю.
Задачи связного развития крупных территорий, соотносимых в своей структуре с целостностью всей страны, весьма актуальны именно сегодня. Территориальное планирование, изъявшее из своего состава документы такого рода, привело к смысловой лакуне – отсутствию проектного видения пространственного развития целостностей и структур неадминистративного или неотраслевого характера. Накопилось много вопросов к определению уровня координации стратегий федеральных округов, субъектов РФ, городов, других муниципальных образований, СТП РФ развития областей по отраслям, тех же субъектов, городов и муниципалитетов. Отсутствует целостный взгляд на развитие национальной системы расселения РФ.

В русле задач выхода на строительство 120-140 млн. кв. м жилья в год вопросы о том, где, в каких регионах, городах, агломерациях, системах расселения размещать эти объемы и в какой структурной модели по типологии строительства, с каким инженерным оборудованием и какими местами приложения труда, вне вычленения такого объекта проектирования развития, как система расселения или агломерация не решаемы.
Следует рассмотреть такие направления, требующие стратегического пространственного планирования развития, как группа проектов, входящих в состав мега-проекта «Развитие Сибири и Дальнего Востока России», рассчитываемого не менее чем на 50-летний срок реализации. Такой мега-проект может служить организационной канвой и стержнем мобилизации ресурсов, инвестиций и международного сотрудничества в развертывании, возможно, одного из крупнейших проектов ХХI века.
В его состав может войти, в частности, такой комплектующий проект, как развитие межрегиональной Южно-Сибирской суперсистемы расселения в форме группы городских, сельских и производственных агломераций в пространстве размером 2500 км на 1000 км с запада на восток от Омска до Улан-Удэ (опорные города: Омск, Томск, Новосибирск, Красноярск, Иркутск, Улан-Удэ) и с севера на юг (Колпашево – Усть-Каменогорск; Енисейск – Кызыл; Северобайкальск – Кяхта). Южно-Сибирская суперсистема расселения сможет задать энергетику развития центра (хоумленда) страны с перспективой доведения численности постоянного населения до 15-20 млн. человек и поддерживать динамику развития Сибири как платформы российской цивилизации в системе мироустройства и формирования глобально значимых регионов.

В европейской части страны необходимо, наконец, рассмотреть вопросы развития Московской группы агломераций. Если, например, один из вариантов развития Парижа (мега-проект «Гранд Пари(ж)») предусматривает вылетную 200-километровую агломерирующую связь в одном направлении – Гавра, полагая, что мировой мегаполис должен имеет свой порт, то в случае Москвы таких направлений может быть несколько. Активное воздействие силового поля Москвы на окружение нескольких федеральных округов будет и далее возрастать, что, по моему мнению, не является ущербом для строения национальной системы расселения России. Поэтому контуром объекта проектирования расселенческой системы Москвы становятся обширнейшие территории западной части РФ разной административной принадлежности. Формирование в перспективе связной системы агломераций – «ромашки» на стебле столичного региона – потребует концептуально целостного подхода и может иметь только системный характер – в проектности национальной системы расселения.
Так и Черноморско-Азовское побережье РФ, которое является единственным выходом страны к теплым морям. Соответственно, должны быть предусмотрены возможности максимально активного развития этих территорий, размещения здесь населения, прибывающего на постоянное проживание в места с наилучшим в стране климатом, крупные потоки сезонных мигрантов, возможности создания значительного количества жилых единиц периодического и сезонного пребывания для семей, постоянно проживающих в северных широтах страны. При развитии Черноморско-Азовской системы расселения нужно предусматривать новые технические методы использования наиболее ценных прибрежных территорий, обеспечить надежную инженерно-геологическую подготовку и защиту территорий, намыв и создание искусственных морских акваторий в лиманах Анапы, развитие комплексов «горы-море» «Красная поляна», активно строить искусственные бассейны, рекреационные и спортивные объекты и др. Ставропольский край при этом следует рассматривать как зону развития био- и агротехнологий уровня хай-тек и хай-хьюм, зону особой всесезонной рекреации и реабилитации.

Всё это возможно только в случае макротерриториального подхода к проектированию развития той части РФ, к которой относятся Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область, ряд других субъектов РФ, рассматриваемых в данном случае как составные элементы единого пространства России.

В настоящее время рассматривается идея создания Градостроительной стратегии России. Представляется, что выдвижение в качестве системообразующего смыслового вектора этой стратегии задач развития национальной системы расселения позволит существенно расширить рамки конструктивных возможностей долгосрочного комплексного планирования развития территорий и городов.

Комплексное стратегическое социально-экономическое планирование лишено сегодня пространственной объектности, базирующейся на принципах вычленения объекта иных, нежели чем государственные или административные границы. С целью расширения его содержательной полноты целенаправленно должен быть сформирован новый комплекс методов планирования – стратегическое пространственное планирование развития территорий, вычленяющее свои объекты исходя из принципа формирования/проектирования развития национальной системы расселения, включающей иерархию систем расселения РФ. Головным документом этого комплекса становится Генеральная схема расселения на территории РФ. Последующие схемы расселения, направленные на развитие ее частей и элементов, откроют возможности создания стратегий пространственного развития агломераций, их групп, географически идентифицируемых систем расселения, территориально-производственных кластеров, новых городов, еще не имеющих муниципальных органов самоуправления, то есть самых разных пространственных объектов на территории РФ.
Территориальное планирование становится при этом инструментом информационной привязки по определенным процедурам пространственных данных, взаимодействующих с ГИС и кадастровой информацией, к конкретной территории.

Интеграция направленного по стреле времени вперед, к целям развития, стратегического пространственного планирования, взаимодействующего с прикладными методами территориального планирования, позволит осуществить не только смысловую генерализацию подходов к развитию, но и необходимую точность с детализацией, требуемой правовыми актами, реестрами, кадастром и документами регистрации прав на недвижимость.
Резюмирую. Территориальное планирование сегодня не имеет оснований для решения вопросов пространственного планирования, связанных с развитием систем расселения, иных территориальных, инженерно-геологических, географических образований как объектов, имеющих не административно устанавливаемые контуры и границы. Этот факт стал серьезным препятствием сбалансированного комплексного развития крупных территорий и национальной системы расселения России.
В качестве восполнения системы инструментов управления развитием территории необходимо сформировать дополняющий как стратегическое, так и территориальное планирование проектный комплекс. А именно – стратегическое пространственное планирование развития территорий, имеющее в качестве головного документа Генеральную схему расселения на территории РФ, которая сводит и одновременно намечает параметры целевых установок для стратегий и схем развития систем расселения и агломераций страны. Генсхема расселения должна стать базовым документом отнесения, территориальной привязки и ведения информационных систем, связанных с характеристиками (базами данных) и развитием территориальных и отраслевых объектов федерального, регионального, местного уровней.

Будучи интегрированной в комплекс «Стратегического плана социально-экономического развития России на период до 2030 года», Градостроительная стратегия России, включающая предложенные выше документы и прежде всего Генеральную схему расселения на территории РФ, позволит системно генерировать и утверждать проектность развития России при формировании национальной и глобальной «Повестки века – ХХI».