Журнал «Управление развитием территорий» приглашает к дискуссии «О проблемах внесения в ГКН сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий и красных линиях».

Управление развитием территорий невозможно без полных, достоверных и актуальных данных о ее состоянии. Важнейшей задачей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления является внесение сведений о границах субъектов Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, красных линиях в государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН).

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 г № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны направлять документы для внесения сведений в ГКН в случаях принятия ими решений:
об установлении или изменении границ муниципального образования;
об установлении или изменении границ населенного пункта;
об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями использования территорий;
об утверждении правил землепользования и застройки.

Согласно п. 6 Положения о предоставлении федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления дополнительных сведений, воспроизводимых на кадастровых картах, предназначенных для использования неограниченным кругом лиц, утвержденного Постановление Правительства Российской Федерации от 20.05.2014 № 467, в целях воспроизведения на публичных кадастровых картах дополнительных сведений в орган кадастрового учета в отношении красных линий, утвержденных в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности, федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в срок, не превышающий 10 дней со дня принятия решения об утверждении документации по планировке территории, направляется уведомление, содержащее сведения о координатах характерных точек красных линий (точек изменения направления красных линий и деления их на части) в системе координат, используемой при ведении ГКН, и реквизиты решения об утверждении документации по планировке территории. Положение, предусматривающие возможность внесения в ГКН сведений о красных линиях, действует около 4 месяцев. Однако фактическое его исполнение невозможно, так как до настоящего времени не приняты подзаконные акты, устанавливающие требования к представляемым в ГКН документам, содержащим сведения о красных линиях.

Особую актуальность задача внесения сведений в ГКН приобретает в свете проводимой реформы государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Так, одним из мероприятий в области землеустройства в соответствии с Концепцией федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014–2019 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.06.2013 № 1101-р, является проведение землеустроительных работ в отношении границ субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и населенных пунктов, внесение сведений по итогам проведения землеустроительных работ в ГКН.

Пунктом 19 плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.12.2012 № 2236-р, запланированы:

разработка комплекса мероприятий по внесению в ГКН сведений о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований и границах населенных пунктов в виде координатного описания;

внесение в ГКН сведений о границах охранных и защитных зон.

Следует отметить, что в настоящее время границы административно-территориального деления установлены, в большинстве своём, описательно в региональных законах о статусе и границах муниципальных образований, в ГКН практически полностью отсутствуют сведения об административно-территориальных границах, охранных зонах, санитарно-защитных и иных зонах с особыми условиями использования территорий.

Так, А. Лабыкин в статье «Дисгармония Росреестра» (Лабыкин А. Дисгармония Росреестра. URL: http://www.expert.ru ) в качестве примера приводит базу ГКН Ленинградской области, в которую внесены сведения только о 28 границах населенных пунктов из 2945 и всего 1 граница поселения из 222.

Указанные обстоятельства порождают множество практических проблем.

При согласовании органами местного самоуправления вопросов предоставления земельных участков или строительства за счёт неясности точного расположения административно-территориальных границ и зон требуется осуществление дополнительных административных процедур, не предусмотренных законодательством, например, выдача справки, подтверждающей расположение земельного участка в конкретной территориальной зоне. Реализация дополнительных процедур не всегда решает проблему - в отсутствие единых требований к подготовке градостроительной документации зачастую невозможно достоверно определить, к какой из территориальных зон относится земельный участок.

При отсутствии сведений о зонах с особыми условиями использования территории в случае, если такие зоны в соответствии с действующим законодательством должны быть установлены, орган местного самоуправления при предоставлении земельного участка вынужден выполнять дополнительные аналитические работы и административные процедуры, в результате которых решается вопрос о соблюдении режима использования территории, на которой расположен предполагаемый к предоставлению земельный участок.

Под угрозой прекращения вовлечения земельных участков в оборот, в условиях отсутствия бюджетных средств на проведение масштабных землеустроительных работ, органы местного самоуправления вынуждены действовать на свой страх и риск, что, безусловно, способствует совершению градостроительных ошибок, зачастую непоправимых.

Отсутствие в ГКН юридически значимых сведений о зонах с особыми условиями использования территорий препятствует созданию необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта и других объектов, создает угрозу безопасности населения, приводит к необходимости сноса зданий, в том числе жилых, дачных, садовых, построенных в этих зонах в связи с отсутствием доступных публичных сведений об ограничениях использования территории.

Кроме того, не обеспечивается безопасность населения, не соблюдается особый режим использования земельных участков или их частей, расположенных в охранных, санитарно-защитных зонах.

Подобные проблемы возникают практически в каждом населенном пункте Российской Федерации.

Например, в г. Мегионе в пределах санитарно-защитной зоны производственной базы ОАО «Мегионнефтестрой» размером 300 метров (зона определена нормативно, сведения в ГКН отсутствуют) расположена жилая застройка (Рисунок 1).Рис. 1 Санитарно-защитная зона производственной базы ОАО «Мегионнефтестрой»
Аналогичная ситуация сложилась в пгт. Белый Яр Сургутского района в границе санитарно-защитной зоны Птицефабрики ООО «Обь-регион» размером 500 метров (Рисунок 2).
Рис. 2 Санитарно-защитная зона Птицефабрики ООО «Обь-регион»
Как отмечает В.В. Алакоз в большинстве своём проблемы установления зон с особыми условиями использования территории относятся к объектам, построенным до 2000 года или даже до 1990 года, когда существовали иные правила юридического оформления зон с особыми условиями использования земель, практически зоны устанавливались в силу закона с уведомлением об этом всех заинтересованных лиц (исполнительная съёмка, установка информационных знаков, нанесение на планы землепользователей – дежурную районную карту границ зон, передача этих материалов районной администрации, уведомление администрацией всех землепользователей о границах установленных зон и режиме использования земель в их границах).

Сейчас для осуществления кадастрового учёта охранных и санитарно-защитных зон, необходимых для эксплуатации объектов специального назначения, построенных 15 и более лет назад, как правило, необходимо выполнить процедуры, аналогичные для оформления под новое строительство с проведением массы согласований с собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями арендаторами земельных участков и информированием населения об установлении охранных и санитарно-защитных зон. Чем дольше границы зон с особыми условиями использования земель не будут внесены в ГКН, тем больше будет проблем у населения, собственников и арендаторов земельных участков, землевладельцев, землепользователей и организаций, в ведении которых находятся объекты специального назначения, для эксплуатации которых устанавливаются охранные зоны ( Алакоз В.В. Кадастровый недострой или 7 грехов Кадастра. URL: http://av-ue.ru)

В настоящее время одной из перспектив решения вышеуказанных проблем отсутствия и неточности сведений об административно-территориальных границах, зонах с особыми условиями использования территории в ГКН является рассматриваемый в первом чтении проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (далее – законопроект № 465407-6).

Законопроект № 465407-6 устанавливает виды охранных и санитарно-защитных зон, разграничивает полномочия по их установлению. Так, решение об установлении границ охранной или защитной зоны принимает уполномоченный орган местного самоуправления, если объект, в целях охраны и защиты которого установлены ограничения прав в охранных зонах или ограничения прав в защитных зонах, относится к объектам местного значения.

Законопроект № 465407-6 включен в перечень законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в осеннюю сессию 2014 года.

Таким образом, с момента принятия законопроекта № 465407-6 на органы местного самоуправления будет возложен дополнительный массив обязанностей по установлению охранных и санитарно-защитных зон.

В настоящее время для передачи сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территории в ГКН применяются новые Правила направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в ГКН, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения ГКН, а также о требования к формату таких документов в электронной форме, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2014 № 71 (далее – Постановление № 71, Правила).

Указанное Постановление № 71 ввело дополнительные требования к процедуре передачи сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территории в ГКН, усложнив этот процесс и значительно расширив состав разрабатываемых документов.

Так, установлено, что в случае утверждения правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений карта (план) должна изготавливаться в отношении каждой территориальной зоны, устанавливаемой в соответствии с правилами землепользования и застройки.

Правилами установлено, что обязательным приложением к направляемым в орган кадастрового учета документам, является оформленная в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации карта (план) соответствующего объекта землеустройства.

Кроме того, во всех вышеуказанных случаях, направляемая в орган кадастрового учета карта (план) должна содержать информацию о ее передаче в составе землеустроительного дела, сформированного в отношении соответствующего объекта землеустройства, в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, с указанием регистрационного номера и даты передачи в орган, осуществляющий хранение землеустроительной документации.

Следует отметить, что законодательством Российской Федерации, в том числе административными регламентами, не предусмотрена проверка карты (плана) объекта землеустройства перед ее включением в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, за исключением случаев, когда предоставляется документация, отнесение которой к составу указанного фонда требует специального рассмотрения на заседании экспертной комиссии, создаваемой согласно пункту 3.1.2 административного регламента «Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 14.11.2006 № 376. Указанная позиция изложена в письме Росреестра от 18.07.2014 № 19-00136/14.

Учитывая изложенное, а также тот факт, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» ГКН является единственным юридически значимым источником сведений об объектах недвижимости, административно-территориальных границах, а также зонах с особыми условиями использования территории, обоснованным является вопрос о нецелесообразности внесения сведений о результатах землеустроительных работ в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Указанный вопрос, безусловно, может быть разрешен только посредством признания утратившими силу положений Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» и требует отдельного обсуждения.

В тоже время, в условиях необходимости предоставления в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, карты (плана) объекта землеустройства (пусть и в виде электронного образа документа), требования к которой ни разу не актуализировались с момента ее утверждения и не соответствуют актуальным потребностям информационного взаимодействия в электронном виде, Исполнитель вынужден вносить в нее избыточные сведения.

Изменение формы карты (плана) объекта землеустройства позволило бы сократить временные и трудовые затраты, а значит, уменьшить стоимость выполнения землеустроительных работ.

Так как XML-схемы, утвержденные во исполнение Постановления № 71 для осуществления передачи в ГКН сведений об административно-территориальных границах, зонах с особыми условиями использования территории, других объектах землеустройства, будут применяться только с 01.01.2015, требования к документам, содержащим сведения о красных линиях не установлены, а рассмотрение законопроекта № 465407-6 запланировано на декабрь 2014, целесообразно сейчас, до вступления в силу положений законопроекта № 465407-6 и утвержденных в соответствии с Постановлением № 71 XML-схем, разработки новых требований к документам, содержащим сведения о красных линиях, попытаться изменить механизм реализации процедуры передачи в ГКН сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территории, установить новый – для красных линий, сделать их исполнимыми, адекватными в части временных, финансовых и трудовых затрат.

Для реализации указанных целей 11.03.2014 в Департаменте недвижимости Минэкономразвития России состоялось совещание по проблемам реализации Постановления № 71 и Правил.

В Совещании приняли участие представители ГИС-Ассоциации, Департамента недвижимости Минэкономразвития России.

Главной задачей обсуждения стало упрощение и ускорение внесения сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий в ГКН в электронной форме.

По итогам совещания были приняты следующие решения.

1) Инициировать внесение поправок в Постановление № 71 и Правила:
- предусмотреть возможность изготовления карты (плана) в отношении нескольких территориальных зон (исключить абз. 2 п.17 Правил);
- исключить требование о предоставлении в орган кадастрового учета информации о передаче карты (плана) объекта землеустройства в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (исключить абзац 3 п.17 Правил);
- дополнить Постановление № 71 пунктом, предусматривающим установление Минэкономразвития России требований к точности описания местоположения территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, границ муниципальных образований для внесения в ГКН;
- дополнить Постановление № 71 пунктом, предусматривающим возможность пересечения земельных участков и территориальных зон в пределах погрешности определения их границ, устанавливаемой Минэкономразвития России;
- исключить слова «быть защищены от доступа лиц, не участвующих в их подготовке, обработке и получении, а также» из п.19 Правил.
2) Инициировать внесение изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению» по исключению из формы карты (плана) объекта землеустройства излишних дублирующих сведений.

3) Инициировать изменения в Приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства», предусматривающие различия в требованиях к описанию местоположения границ в зависимости от вида объекта землеустройства.

4) Инициировать изменения в Приказ Минэкономразвития России от 17.08.2012 № 518 «О требованиях к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке», предусматривающие возможность использования картометрического метода определения характерных точек границ земельного участка и объектов, сведения о которых подлежат внесению в ГКН, в пределах населенных пунктов и определения кадастровых ошибок, связанных с различной точностью измерений.

5) Подготовить предложения по внесению изменения в Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» по исключению из объектов землеустройства территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, границ муниципальных образований.

11.04.2014 в целях реализации указанных решений была сформирована межотраслевая рабочая группа по вопросам совершенствования нормативно-правового и технического регулирования информационного взаимодействия с ГКН (далее – межотраслевая рабочая группа), в состав которой вошли руководители и специалисты компаний: Институт Территориального Планирования «Град», Группа предприятий «ГЕО», а также руководители и специалисты ФГБУ «ФКП Росреестра» по ХМАО – Югре и Управления Росреестра по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (Р.Р. Лутфуллин, А.Е. Королев, Э.Е. Засыпкин).

В настоящее время межотраслевой рабочей группой подготовлены комплексные предложения по совершенствованию действующих правил передачи в ГКН сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, правил определения координат характерных точек границ земельных участков и объектов землеустройства, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке (далее – комплексные предложения), включающие в себя проекты нормативных правовых актов, их актуализированные редакции и обоснования.

Основные положения комплексных предложений были представлены на парламентских слушаниях на тему «О ходе разработки, утверждения и реализации документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории: проблемы и основные направления совершенствования законодательства», организованных Комитетом Государственной Думы по земельным отношениям и строительству и состоявшихся 15.05.2014 (далее – Парламентские слушания), где были поддержаны общие идеи и направления комплексных предложений по совершенствованию действующего законодательства в области землеустройства и государственного кадастрового учета и ведения ГКН.

24.06.2014 комплексные предложения направлены в адрес Минэкономразвития России (ознакомиться с подготовленными проектами изменений и пояснительными записками к ним можно в приложении к новости).

Однако полученный от Минэкономразвития России ответ позволяет сделать вывод о том, что в министерстве не сложилось единой позиции по вопросу механизма совершенствования действующего законодательства, регулирующего вопросы землеустройства.

В письме от 30.07.2014 Минэкономразвития России отмечено, что в настоящее время в актуализации нуждаются положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, а так же постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, регулирующие порядок установления границ тех или иных зон с особыми условиями использования территории, в то время как на указанном выше совещании 11.03.2014 в Департаменте недвижимости Минэкономразвития России представителями указанного министерства высказывалось мнение о необходимости первоочередного внесения изменений в подзаконные нормативные акты, что подтверждается принятыми по итогам совещания решениями.

Предполагаем, что в сложившихся условиях единственным оптимальным вариантом разрешения изложенных выше проблем является внесение изменений в подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы землеустройства и передачи сведений, полученных по его результатам в ГКН, в части положений, изменение которых позволит сохранить их соответствие действующему законодательству, например, упрощение формы отдельных документов, исключение излишних согласований, снижение требований к точности и другие.

К таким нормативным правовым актам относятся:
- постановление Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 № 514 «Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению»;
- приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства»;
- приказ Минэкономразвития России от 17.08.2012 № 518 «О требованиях к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке».

В связи с изложенным, призываем профессиональное сообщество организовать обсуждение предложений по совершенствованию внесения в ГКН сведений об административно-территориальных границах, территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий и красных линиях, в том числе по снижению требований к описанию административно-территориальных границ, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории и красных линий для целей внесения сведений о них в ГКН.

Просьба, присылайте ваши мнения на urt(at)gisa.ru или mail(at)gisa.ru до 18 сентября.
Персонально обращаемся

1) представителям органов федерального управления:

• Антипина Наталья Николаевна, заместитель Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;
  
• Бачурина Светлана Самуиловна, Ответственный секретарь Экспертного Совета по градостроительной деятельности при Комитете Государственной Думы по земельным отношениям и строительству;
  
• Мирошниченко Сергей Георгиевич, заместитель руководителя Росреестра;
  
  2) представители органов управления субъектов Российской Федерации:
  
• Дарибабина Елена Владимировна, начальник отдела контроля за градостроительной деятельностью муниципальных образований Службы жилищного контроля и строительного надзора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
  
• Зобницев Андрей Николаевич, первый заместитель директора Департамента по управлению государственным имуществом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
  
• Ходяков Андрей Георгиевич, начальник отдела Департамента Строительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
  
  3) представители органов местного самоуправления:
  
• Кравченко Николай Владимирович, заместитель главы г. Мегиона;
  
• Сидоренко Сергей Владимирович, председатель Комитета геоинформационного обеспечения Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Томска;
  
• Новокшонов Сергей Михайлович, заместитель начальника Главного управления архитектуры и градостроительства мэрии города Новосибирска;
  
• Тарарин Андрей Михайлович, директор муниципального предприятия города Нижнего Новгорода «Центр обеспечения градостроительной деятельности» (МП «ЦентроградНН»);
  
• Телешова Елена Владимировна, заместитель директора департамента по градостроительному регулированию Департамента архитектуры, строительства и землепользования Администрации города Хабаровска;
  
• Разин Андрей Викторович, заместитель руководителя Администрации Коломенского муниципального района;
  
• Фокеев Алексей Александрович, директор Департамента градостроительства Администрации г. Сургута;
  
  4) разработчики градостроительной и проектно-планировочной документации:
  
• Антонов Александр Владимирович, начальник отдела ГУП МО "НИиПИградостроительства",
  
• Кривов Александр Сергеевич, президент ОАО «Национальное градостроительное общество», председатель Комитета по градостроительству и архитектуре Торгово-промышленной палаты;
  
• Митягин Сергей Дмитриевич, главный архитектор ОАО «НИИП Градостроительства»;
  
• Никонов Павел Николаевич, директор Бюро межевания городских территорий ЗАО «Петербургский НИПИ Град»;
  
• Осипов Александр Александрович, генеральный директор ООО «Архкадастр»;
  
• Скатерщиков Сергей Викторович, президент Национальной Гильдии Градостроителей, Генеральный директор ООО «НПИ «ЭНКО»;
  
  5) общественных профессиональных объединений:
  
• Апрелев Константин Николаевич, вице-президент Российской гильдии риэлторов;
  
• Збитнев Владислав Анатольевич, эксперт ГИС-Ассоциации;
  
• Каньшин Александр Александрович, председатель комитета по предпринимательству в сфере экономики недвижимости Торгово-промышленной палаты;
  
• Журба Виктор Викторович, заместитель председателя Комитета по предпринимательству в сфере экономики недвижимости Торгово-промышленной палаты;
  
• Миллер Сергей Адольфович, президент ГИС-Ассоциации;
  
• Пацеля Юлия Николаевна, начальник Управления имущественных отношений ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ";
  
• Подорожный Андрей Николаевич, эксперт ГИС-Ассоциации;
  
• Романов Павел Николаевич, руководитель рабочей группы по мониторингу реализации дорожной карты по регистрации прав собственности на недвижимость АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов»;
  
• Алакоз Валерий Владимирович, президент Российской Ассоциации частных землемеров;
  
• Кислов Виктор Степанович, президент СРО НП «Кадастровые инженеры»;
  
• Крылов Денис Анатольевич, директор СРО НП «Объединение кадастровых инженеров Сибири».